2023上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究

上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2023） 公共融资部李叶 经济实力：作为我国经济中心城市和长三角区域中心城市，上海市具有显著 的集聚、辐射功能，在区域发展中起到突出的引领带动作用，经济总量规模持续领先，现代服务业优势突出、战略性新兴产业增势强劲，在人才集聚、产业优化、技术进步、制度创新等方面保持标杆水平。2022年，上海市经济发展受公共卫生事件及复杂严峻的国内外形势的影响很大，特别是突发封闭管理对二季度经济运行造成显著冲击，上半年GDP增速转为-5.7%，随后因复工复产加快推进，降幅逐季收窄，前三季度和全年GDP增速分别为-1.4%和-0.2%，全年主要行业中仅金融业和信息产业仍呈较好增长态势。当年上海市投资和消费均负增长，增速分别为-1.0%和-9.1%，对外经济受外需转弱、公共卫生事件导致产能受限等多重因素影响四季度走弱，但全年维持增长态势（3.2%）。此外，当年上海市常住人口净流出近14万人。随着年底防疫政策转向，2023年来，上海市经济发展逐步恢复向好，前三季度GDP增长6.0%，第二、第三产业增加值分别同比增长4.2%和6.6%，由于国际环境严峻复杂、有效需求仍显不足、部分行业企业仍面临不少困难，经济持续恢复的基础仍需巩固。 上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展包括金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等产业的高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。从人均经济指标看，中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区。从GDP增长情况看，2022年上海市下辖各区GDP多数呈负增长态势，郊区负增长面以及下降幅度整体大于中心城区，其中浦东新区（1.1%），中心城区中的黄浦区（0.4%）、徐汇区 （0.5%）、杨浦区（2.1%）、长宁区（0.4%）和郊区中的奉贤区（0.4%）保持增长。从经济规模看，上海市下辖各区经济总量极差很大，2022年GDP规模的两个极点仍为浦东新区（16013.40亿元）和崇明区（404.16亿元），其余各区均处于1000-3000亿元左右区间。其中，中心城区中黄浦区、静安区和徐汇区GDP规模在 2500-3000亿元左右区间，为第一梯队；杨浦区和长宁区GDP规模在2000亿元左右，为第二梯队；普陀区和虹口区GDP规模超1200亿元，为第三梯队，和其他中心城区差距较大。郊区中，闵行区和嘉定区GDP规模在2800亿元左右，规模也在中心城区第一梯队水平；松江区和宝山区GDP规模在1700亿元水平，接近中心城区第二梯队；青浦区、奉贤区和金山区GDP规模在1100-1400亿元之间，也和中心城区第三梯队水平相近；崇明区GDP规模略超400亿元，排名最末。总体看，除两个极点外的各区GDP规模可划分为3个档次：2500亿元以上、 1800亿元左右和1200亿元左右。 根据上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要，全市“十四五”期间GDP年均增长率目标在5%左右。从重点规划看，“长三角一体化发展”、“上海大都市圈”、“浦东高水平改革开放”、“五大新城建设”等区域规划可为上海市及其下属区域经济发展提供良好的政策环境。 财政实力：上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市 一般公共预算收入规模仅次于广东省、江苏省和浙江省，在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。但在公共卫生事件和新出台的组合式减税降费政策影响下，2022年上海市一般公共预算收入自然口径同比下降2.1%至7608.2亿元，特别是二季度收入下降48.1%，三、四季度收入随着经济企稳回升而逐步恢复，当季收入分别增长9.3%和47.2%。从行业结构看，金融业、工业、信息服务业收入分别增长4.5%、2.1%和0.4%；批发零售业和住宿餐饮业收入分别下降2.6%和63.4%。2023年上半年度，上海市全市一般公共预算收入累计完成4619.4亿元，同比增长 21.7%，受上年同期基数较低及2023年来增值税留抵退税金额减少等因素拉动， 增速快速回升，但从两年情况来看，收入尚未恢复到2021年同期水平，两年平均下降1.2%。 上海市市级财力强，市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，其中中心城区转移支付规模显著小于郊区。2022年，浦东新区和中心城区自然口径下的一般公共预算收入均保持增长，而郊区则普遍出现较大程度下降，产业和税源结构导致的增速差异明显。中心城区中虹口区（17.2%）和普陀区（10.0%）增长突出，其中虹口区航运和金融两大主导产业税收贡献凸显，占区级税收的比重约61.3％，航运和财富管理等主导产业创税增加；普陀区智能软件、研发服务、科技金融等重点培育产业逆势增长，现代服务业占区级税收比重超过60%，创历史新高。郊区中除宝山区（0.5%）和奉贤区（0.8%）外，其余各区一般预算收入自然口径均出现不同程度下降，金山区（-21.2%）、崇明区（-16.6%）和松江区（-11.5%）降幅达两位数。2023年1-9月，除崇明区一般公共预算收入大幅下降22.2%以外，其余各区一般公共预算收入呈不同程度增长，整体看中心城区增幅显著大于郊区，中心城区中除静安区和黄浦区外，增幅均呈两位数增长，处于各区前列；郊区中仅有闵行区增幅为两位数，松江区、奉贤区和金山区增幅在2%出头，相对较小。同期浦东新区一般公共预算收入增幅为7.7%，处于中游水平。 从下辖各区一般公共预算收入规模看，2022年，浦东新区一般公共预算收入为1192.49亿元，在千亿元以上，收入规模在全市处于绝对领先地位；排名次 之的闵行区一般预算收入为307.30亿元，与浦东新区的差距大；其后的静安、黄 浦、嘉定、徐汇、奉贤、松江和青浦七区一般公共预算收入在200-300亿元之间； 其余各区收入规模在100-200亿元之间。 上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高，但近年供地节奏加快，全市政府性基金预算收入与一般公共预算收入之比于2019年来逐年回升，2022年为53.12%，但上海市财力对基金收入的依赖程度仍相对合理。2022年，上海市政府性基金预算收入在上年高基数情形下仍进一步增长至4041.5亿元，但市级和浦东新区、虹口区、静安区、长宁区和杨浦区基金收入分别较上年减少74.2亿元、72.6亿元、173.2亿元、68.0亿元、3.5亿元和 1.0亿元，收入下降的主要为中心城区。中心城区中黄浦区增量最大，达138.8亿元。郊区基金收入均较上年增加，其中闵行区增量为108.4亿元；涉及五大新城板块的嘉定区、松江区、青浦区和奉贤区增量分别为154.4亿元、43.8亿元、40.8亿元和19.0亿元；金山区增量为1.3亿元。 从上海市各批次土地集中出让情况看，根据中指指数，2023年1-9月上海市共计出让住宅用地43宗，实现成交总价1162.47亿元，同比下降57.2%。其中，闵行区、青浦区、松江区、浦东新区和嘉定区土地出让总价占比相对高，分别为24%、15%、12%、12%和11%，以上五区土地出让总价合计占比达74%；其次为宝山区、奉贤区和普陀区，占比分别为8%、8%和6%，以上八区土地出让总价合计占比达95%，除浦东新区外均为郊区，郊区中仅崇明区当期未出让住宅土地。同期中心城区中仅杨浦区、徐汇区和静安区出让住宅土地，土地出让总价占比分别为2%、2%和1%，占比相对小。整体看，浦东新区和郊区仍为出地主力，中心城区土地成交每亩均价和成交楼面均价仍显著高于郊区。 债务状况：上海市地方政府债务管理规范、严格，债务总量规模控制得当。截至2022年末，上海市政府债务余额为8538.6亿元，较上年末增长16.1%，远 低于财政部核定的上海市2022年政府债务限额11303.1亿元。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比，2022年末上海市地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的1.12倍。2022年末上海市政府债务余额虽增幅扩大，但上海市财力对地方政府债务的覆盖程度仍好，政府债务规模适度，风险可控。 上海市下辖各区政府债务整体处于低水平，其中金山区、崇明区和杨浦区债务水平相对较高。2022年末，仅浦东新区（-3%）和中心城区的静安区（-4%）、长宁区（-3%）和普陀区（-2%）债务余额下降，中心城区中杨浦区（0%）和虹口区（1%）债务余额增幅小，黄浦区（18%）和徐汇区（19%）债务余额增幅大；郊区债务余额增幅均在两位数，主要在15%-25%左右的区间，崇明区（73%）增幅最为突出，崇明区往年未使用限额空间较大，但2022年几乎用足。从限额空间看，杨浦区、嘉定区、奉贤区、金山区和崇明区政府债务余额占限额的比重在 90%以上，债务增量空间已不大。上海市已发债城投企业带息债务及存量债券整体规模相对小，主要集中于市本级和浦东新区。 一、上海市经济与财政实力分析 （一）上海市经济实力分析 2022年，上海市经济运行受公共卫生事件及复杂严峻的国内外形势的影响很大，特别是突发封闭管理对二季度经济运行造成显著冲击，上半年GDP增速转负，随后因复工复产加快推进，降幅逐季收窄，但全年GDP仍略有下降，主要行业中仅金融业和信息产业仍呈较好增长态势。当年上海市投资和消费均负增长，对外经济受海外需求收缩和其他国家产能恢复、公共卫生事件导致产能受限等多重因素影响而走弱，但全年维持增长态势。随着年底防疫政策转向，2023年来，上海市经济发展逐步恢复向好，但由于国际环境严峻复杂、有效需求仍显不足、部分行业企业仍面临不少困难，经济持续恢复的基础仍需巩固。 上海市地处长江三角洲冲积平原，我国南北弧形海岸线中心点，长江和钱塘江入海汇合处，交通便利，腹地广阔，是一个良好的江海港口，土地面积为6340.5平方公里。根据中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域（总面积35.8万平方公里）。以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心 区（总面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。以上海青浦、 江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（总面积约2300平方公里），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。以上海临港等地区为中国（上海）自由贸易试验区新片区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。作为我国经济中心、长三角城市群中心城市，上海市区位条件及战略地位突出，具有显著的集聚辐射功能，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。 图表1.长三角一体化发展范围 资料来源：国家发改委 2022年末，上海市常住人口总数为2475.89万人，较上年末减少约13.54万人，人口自然增长率降低、老龄化率升高和外来常住人口减少为主要原因；其中，年末户籍常住人口增加12.19万人至1469.63万人，外来常住人口减少25.73万人至1006.26万人，外来常住人口占常住人口总数的40.64%。比之《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出的“到2035年上海市常住人口控制在2500万左右”，未来人口增量空间小。按常住人口计算，2022年上海市人均GDP较上年增长近4%至18.04万元，与捷克水平相当，超过葡萄牙、沙特、希腊等国家。 2022年，上海市实现地区生产总值（GDP）4.47万亿元，位居全国各省（自 治区、直辖市）第10位，较上年持平。按可比价格计算，上海市地区生产总值同比下降0.2%。分季度看，全市GDP一季度同比增长3.1%，受二季度突发公共卫生事件影响，上半年GDP同比下降5.7%；但随着复工复产加快推进，前三季度GDP同比降幅收窄至1.4%，全年降幅进一步收窄至0.2%。从三次产业构成看