上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2022）

上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2022） 公共融资部李叶 经济实力：作为国家经济中心城市和长三角区域中心城市，上海市具有显著 的集聚、辐射功能，在区域发展中起到突出的引领带动作用，经济总量规模持续领先，现代服务业优势突出、战略性新兴产业增势强劲，在人才集聚、产业优化、技术进步、制度创新等方面保持标杆水平。2021年，上海市经济总量（4.32万亿元）仍为全国城市首位，为全球城市第4位；经济增长（8.1%）恢复至全国水平，其中工业生产在战略性新兴产业及工业品出口增长带动下显著回暖，当年二产增速超过三产，房地产业、租赁和商务服务业增速相对低。同年固定资产投资保持较好增势，其中工业和房地产投资增速较上年下降，但基建投资明显发力；消费和出口均恢复至较快增长水平。 因突发疫情影响，上海市于2022年3月中下旬起逐步进入封闭管理状态， 到6月1日起逐步恢复正常生产生活秩序，主要对全市二季度经济运行造成显著冲击。2022年上半年，上海市GDP增速转为-5.7%，主要行业中除金融业及信息传输、软件和信息技术服务业仍呈增长态势外，其余行业均转为负增长状态。2022年前三季度，上海市GDP增速为-1.4%，降幅较上半年度收窄，6月以来全市经济积极修复，但月度消费同比增长仍显疲弱。考虑到疫情防控常态化举措和点状突发疫情的持续影响，与对外流通和营商环境有关的行业如交通运输、餐饮住宿、租赁和商务服务业恢复预计仍承压。 上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展包括金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等产业的高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。从人均及地均经济指标看，中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区，其中浦东新区以其“五个中心”核心功能区的特殊战略定位，经济运行继续保持大规模、高增长态势。上海市下辖各区经济总量极差很大，2021年GDP规模的两个极点分别为浦东新区（15352.99亿元）和崇明区（409.72亿元），其余各区均处于1000-3000亿元区间，除两个极点外的各区GDP规模可划分为三档：2400亿元以上、 1800亿元左右和1200亿元左右。具体看，中心城区中黄浦区、静安区和徐汇区 GDP规模分别为2902亿元、2565亿元和2438亿元，在2400-3000亿元之间，为第一梯队；杨浦区和长宁区GDP规模在1800-2000亿元之间，为第二梯队；普陀区和虹口区GDP规模超1200亿元，为第三梯队，和其他中心城区差距较大。郊区中闵行区和嘉定区GDP规模分别为2843亿元和2706亿元，规模也在中心城区第一梯队范围内；松江区和宝山区GDP规模在1700亿元水平，接近中 心城区第二梯队水平；青浦区、奉贤区和金山区GDP规模在1100-1400之间，也和中心城区第三梯队相近。从GDP增长情况看，当年各区中GDP增速不低于上海市平均增速（8.1%）的五区按降序排列分别为长宁区（11.2%）、虹口区 （11.0%）、浦东新区（10.0%）、奉贤区（9.3%）和徐汇区（8.1%），其余各区经济增速在全市平均水平以下，其中普陀区（4.8%）、杨浦区（4.3%）和崇明区（4.0%）增速相对低。 2021年是“十四五”规划开局年和2035年中长期规划起始年，根据上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要，全市“十四五”期间GDP年均增长率目标在5%左右。从重点规划看，“长三角一体化发展”、“上海大都市圈”、“浦东高水平改革开放”、“五大新城建设”等区域规划可为上海市及其下属区域经济发展提供良好的政策环境。 财政实力：上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市 一般公共预算收入规模仅次于广东省、江苏省和浙江省，在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。2021年全市一般公共预算收入呈现恢复性增长态势，服务业创收表现突出，拉动增长的贡献大；当年土地出让规模继续扩大，带动政府性基金预算收入在上年首次超过3000亿元的高基数情形下仍进一步大幅增长，基金收入对财力的贡献程度进一步提升，但财力对基金收入的依赖程度仍相对合理。 2021年，上海市全市一般公共预算收入同比增长10.3%至7771.8亿元，其中税收收入同比增长13.1%至6606.7亿元；当年服务业贡献的财政收入增长12.5%，起到重要拉动作用，其中商业收入增长27.3%、金融业收入增长7.7%、信息服务业收入增长35.2%。同年全市税收比率和自给率分别为85.0%和92.2%，处于高水平且均较上年提升。2022年上半年度及前三季度，上海市一般公共预算收入受疫情冲击及留抵退税因素等影响，按自然口径计算同比分别下降19.8%和11.8%；扣除留抵退税因素后同比分别下降12.9%和4.4%。 上海市市级财力强，2021年市级一般公共预算收入为3528.0亿元，占全市一般公共预算收入的比重为45.4%。市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，其中中心城区转移支付规模显著小于郊区。从下辖各区一般公共预算收入规模看，2021年，浦东新区一般公共预算收入为1173.7亿元，在千亿元以上，收入规模在全市处于绝对领先地位；排名次之的闵行区一般预算收入为331.1亿元，与浦东新区的差距大；其后的静安、黄浦、松江、嘉定、青浦、奉贤和徐汇七区一般公共预算收入在200-300亿元之间；其余各区收入规模在100-200亿 元之间。各区税收比率普遍较高，收入质量较好，且2021年各区一般公共预算 收入普遍实现快速增长，除金山区和浦东新区一般公共预算收入增速分别为6.3% 和9.0%外，其余各区增速均在10%以上，其中增速在15%以上的区包括奉贤区 （36.6%）、虹口区（30.0%）、崇明区（22.7%）、黄浦区（16.5%）和长宁区（16.5%）。2022年上半年度，各区一般公共预算收入普遍受突发疫情影响而出现不同程度下降，仅虹口区仍保持增长（2.7%）。长宁区（-3.6%）、黄浦区（-8.9%）、徐汇区 （-8.9%）和奉贤区（-9.8%）降幅相对小，在10%以下；嘉定区（-20.4%）、金山区（-28.1%）、松江区（-29.2%）和崇明区（-29.4%）降幅相对大，在20%以上。 上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高，但因2020年上海市提出“加快经营性用地出让节奏，夯实土地供应计划，适当增加年度土地供应量”；2021年提出“完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城加大供应力度；坚持房地联动机制，引导企业理性拿地，稳定土地价格”，供地节奏加快，全市政府性基金预算收入与一般公共预算收入比率2019年来逐年回升，2021年为48.5%，但上海市财力对基金收入的依赖程度仍相对合理。2021年全市政府性基金预算收入同比增长18.7%至3769.0亿元，其中国有土地使用权出让收入占比93.6%。在全市加大供地情形下，2021年，上海市下辖各区政府性基金预算收入除闵行区、宝山区、徐汇区和嘉定区分别较上年减少1.70亿元、49.70亿元、 68.48亿元和128.33亿元外，其余12个区均呈增长状态，其中虹口区、浦东新区和静安区政府性基金预算收入分别较上年增加158.13亿元、155.49亿元和 129.75亿元，增加额相对大；其次为普陀区、松江区、黄浦区和杨浦区，增加额在50-100亿元之间，其余区增量较小。整体看，2021年中心城区的政府性基金预算收入明显多增，但其中徐汇区降幅显著，长宁区绝对规模增量不大；郊区中闵行区、青浦区和奉贤区作为出地大户基金收入仍相对稳定，但嘉定区和宝山区下降明显，基数较大或是下降原因之一；松江区、崇明区和金山区当年收入增幅大，三区近年基金收入波动较大。 截至2022年9月末，上海市已完成前三批次土地集中出让，从集中出让情 况看，上海市三批次共计出让土地109宗，无流拍，实现成交总价2712.71亿元，规模仍大。其中，浦东新区、闵行区、嘉定区、普陀区土地出让总价占比相对高，分别为21%、12%、11%和11%，合计占比为55%；其次为青浦区、松江区和静安区，占比均为8%，上述七区土地出让总价合计占比近全市的八成。同期金山区、长宁区、崇明区土地出让总价相对小，在50亿元以下，占比在2%以下；黄浦区和虹口区当年无两集中土地出让。从成交每亩价均值和成交楼面价均值看，中心城区和郊区存在显著差异。 债务状况：上海市地方政府债务管理规范、严格，债务总量规模控制得当。截至2021年末，上海市政府债务余额为7356.8亿元，较上年末增长6.8%，远低 于财政部核定的上海市2021年政府债务限额10603.1亿元。根据公开资料，按审计口径计算，当年末上海市债务率为47.1%，较上年末下降2.6个百分点，仍处于低水平。以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比，2021年末上海市地方政府债务余额是其当年一般公共预算收入的0.95倍，低于全国平均水平，地方财力对政府债务的覆盖程度好，地方政府债务负担较轻。 上海市下辖各区政府债务整体处于低水平，其中杨浦、普陀、金山和虹口四区债务水平相对较高，2021年末政府债务余额与其当年一般公共预算收入之比分别为4.24倍、2.87倍、2.76倍和2.50倍，其中杨浦区债务余额自2019年以来增长快速，且增量主要为专项债务，近年来主要用于成片改造项目。上海市已发债城投企业带息债务及存量债券整体规模相对小，主要集中于市本级和浦东新区，其余各区中松江区、静安区、奉贤区、嘉定区等近年来新发债券有所增加。 一、上海市经济与财政实力分析 （一）上海市经济实力分析 2021年，上海市经济增长恢复至全国水平，其中工业生产在战略性新兴产业及工业品出口增长带动下显著回暖，当年二产增速超过三产，房地产业、租赁和商务服务业增速相对低。同年固定资产投资保持较好增势，其中工业和房地产投资增速较上年下降，但基建投资明显发力；消费和出口均恢复至较快增长水平。2022年突发疫情对上海市二季度经济运行造成显著冲击，上半年全市GDP增速转负，主要行业中除金融业及信息传输、软件和信息技术服务业仍增长外，其余行业均转为负增长。6月以来全市经济积极修复，但月度消费同比增长仍显疲弱。考虑到疫情防控常态化举措和点状突发疫情的持续影响，与对外流通和营商环境有关的行业如交通运输、餐饮住宿、租赁和商务服务业恢复预计仍承压。 上海市地处长江三角洲前缘，我国南北弧形海岸线中部，交通便利，腹地广阔，是一个良好的江海港口，土地面积为6340.5平方公里。截至2021年末，常 住人口总数为2489.43万人，较上年末增加约1.07万人；其中户籍常住人口 1457.44万人，外来常住人口1031.99万人，外来常住人口占常住人口总数的 41.45%。比之《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出的“到2035年上海市常住人口控制在2500万左右”，人口增量空间已很小。作为我国经济中心、长三角城市群中心城市，上海市区位条件及战略地位突出，具有显著的集聚辐射功能，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。 2021年，上海市实现地区生产总值4.32万亿元，位居全国各省（自治区、 直辖市）第10位，较上年持平；为全球城市第4位。按可比价格计算，上海市地区生产总值同比增长8.1%，与全国水平持平；两年平均增长4.8%。从三次产 业构成看，2021年上海市分别实现三次产业增加值99.97亿元、1.14万亿元和 3.17万亿元，同比分别增长-6.5%、9.4%和7.6%。上海市三产占比高，2021年三产占比为73.3%，较上年提高0.2个百分点。地区生产总值中，公有制经济增加值为1.94万亿元，同比增长7.4%；非公有制经济增加值为2.38万亿元，同比增长8.6%。非公有制经济增加值占地区生产总值的比重为55.0