2023年12月第一期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦2 西方非政府组织参与东非国家治理过程中的联动机制研究2 各国动态10 肯尼亚10 乌干达10 坦桑尼亚10 专题聚焦 西方非政府组织参与东非国家治理过程中的联动机制研究 第二次世界大战后，随着世界各地掀起民族独立的浪潮，东非国家纷纷走上反抗殖民主义的道路。20世纪60年代初，东非国家先后取得独立，开始了自主国家治理的探索。与此同时，在西方发达国家，以非政府组织（Non-GovernmentalOrganizations,NGOs）为代表的新治理形式出现，在减少贫困、医疗卫生、经济发展、民主人权、环境保护等多种领域发挥作用。非政府组织与国家的关系在冲突与合作中不断发展，最终趋于稳定。20世纪70年代后，在新自由主义思潮的影响下，世界银行和国际货币基金组织在发展中国家推出“结构调整方案（StructuralAdjustmentProgram）”,一定程度上削弱了国家在发展层面的调控能力，国家职能相对衰弱，非政府组织进一步起到了弥补国家职能不足的作用。 在不同历史时期，西方非政府组织通过不同的方式参与东非国家治理，在这一过程中，西方非政府组织与当地政府既有冲突，也有合作，同时也与非洲本土非政府组织产生联动。本文将梳理二战后西方非政府组织在东非国家的发展历程，并藉此探究其参与东非国家治理过程中的联动机制。需要说明的是，东非国家的范围有多种界定方式，本文主要探讨其中曾是英属殖民地的肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达三国。 一、西方非政府组织在东非的早期发展 非政府组织，英文名称为Non-GovernmentalOrganization,简称NGO。本文的研究对象为在东非国家运营的西方非政府组织，即非政府国际组织（InternationalNon-GovernmentalOrganization,INGO）。“非政府组织”这一术语在1945年联合国宪章中首次应用，而事实上，早在这一术语出现前，非政府组织就已经存在，如乐施会（Oxfam）、救助儿童会（SavetheChildren）等，其历史可以追溯到数百年前。关于非政府组织的定义，国际社会一般比较认同1950年联合国经济与社会理事会（UnitedNationsEconomicandSocialCouncil,ECOSOC）第288号决议中的界定：“任何国际组织，凡不是经由政府之间协议而创立的，都被认为是 为此种安排而成立的非政府间国际组织。”1968年联合国经济与社会理事会在第1296号决议中重申了上述定义，且将非政府间国际组织扩大为“包括那些接受由政府指派成员的组织，只要这些成员不干涉内部的言论自由”。 西方非政府组织参与东非国家治理活动由来已久。第二次世界大战后，东非国家仍处于殖民者的统治之下。坦桑尼亚、肯尼亚、乌干达三国属于英国殖民地，域内活跃的西方非政府组织主要是教会组织和慈善机构。当时，殖民政府颁布的政策很少考虑非洲人的利益，其目的是维持殖民统治框架的完整性，从而确保对殖民地进行有效剥削。殖民政府为东非当地居民提供的社会服务微乎其微，且即使存在少量的公共社会服务，其目的也是服务宗主国居民，比如当非洲人居住地有流行病爆发时，殖民政府会提供一定的医疗服务，不过这样做的目的主要是为了避免传染病扩散到白人社区。殖民政府为非洲人提供教育服务的重要出发点，也是为了便于其对当地人进行管理。相比之下，殖民政府用于白人居民的开支通常很慷慨。 在非洲国家独立前的很长一段时间内，西方非政府组织与殖民地国家政府开展了不同程 度的协作，参与了一系列社会服务。正如前文所提到的，在大部分时间内，殖民政府只为少数人提供了生活保障。大多数生活在农村的当地居民只能靠一些慈善机构和教会获取物质支持以及教育、卫生等方面的服务。在肯尼亚，殖民时期的大部分时间里教会和当地政府合作紧密。教会提供了包括教育和医疗在内的基础设施和服务。殖民时期，西方传教士兴办了大大小小的医院和诊所，为肯尼亚提供现代化医疗服务。自19世纪末起，传教士还将正规的西式学校教育带到肯尼亚，教会提供了肯尼亚当时大部分的西式教育机会。 此外，在政治层面，教会和慈善机构还充当了“维稳者”的角色。在肯尼亚独立前夕的社会动荡时期，社会运动频发。起初，这些由非洲人发起的“草根”运动规模不大，其目的也不是为了争取独立自主，许多仅仅是为了争取基本的生存权利，如居住权、用水权、土地权、受教育权、言论自由权等等。殖民政府大多采取暴力镇压的方式应对这些运动。肯尼亚“草根”运动的高潮是1952年的“茅茅运动”（MauMauRebellion）。茅茅运动是20世纪50年代肯尼亚人反对英国殖民者的武装斗争运动，举事的团体称为“茅茅”，成员多为基库尤人。在这场殖民政府与起义者的武装冲突中，官方称有95名白人和11503名非洲起义者死亡，但现在普遍认为起义者的死亡人数远远多于这个数字。 然而，并非所有控制非洲人的举措都是通过暴力手段来完成的，事实上，意识形态起到了更重要的作用。正如恩古吉·瓦·提翁戈（NgugiwaThiong’o）所指出的那样：“殖民主义通过军事征服和政治独裁对殖民地实施控制，但殖民主义最重要的统治领域是被殖民者的精神世界，即通过文化控制人们如何看待自身及其与世界的关系。没有精神控制，经济和政治控制就不可能彻底或有效。”这也是西方非政府组织备受争议的原因所在。 客观上看，西方非政府组织一定程度上为独立前的东非国家提供了社会服务，但一些学者认为，以教会和慈善机构为代表的西方非政府组织还充当着意识形态输出的角色，教会在提供社会服务时，还向非洲人传递“福音”，宣传西方的文明理念，使非洲人“摆脱愚昧、懒惰和堕落”。它们凭借良好的基层触达能力，传播乐善好施的观念。此外，政客们还经常渲染民族革命的威胁，试图减少人们对于反抗殖民统治的关注，以此达到转移社会矛盾、缓解社会动荡的目的。例如，教会和政府合作推出了“社区发展倡议”，该倡议旨在安抚民意。可以说，西方非政府组织在东非国家的殖民主义框架下，不仅是为了帮助穷人，也是为了保护富人。 有的西方非政府组织也直接参与了压制反殖民斗争的活动。例如，在肯尼亚，西方非政府组织如妇女发展组织（MaendeleoyaWanawake,MYWO）、肯尼亚基督教理事协会 （ChristianCouncilofKenya,CCK）参与了对“茅茅运动”的镇压。茅茅运动的大规模起义爆发于1952年，英国总督当年10月宣布国家进入国家“紧急状态”，同年，妇女发展组织成立。成立之后不久，该组织就渗透到了基库尤族群的各个村庄，并得到了政府社区发展部的年度拨款支持。它告诉加入该组织的非洲妇女，如果不放弃对“茅茅”的承诺，就无法获得该组织提供的“人道主义”服务。此外，该组织还鼓励非洲妇女透露其邻居和亲戚的日常行踪。与之相似，肯尼亚基督教理事会为应对紧急情况，推出了“康复计划（RehabilitationProgramme）”，为集中营中的被拘留者提供“教牧关怀”，这是审讯过程的委婉表达。这一过程筛选出了“忠诚的非洲人”与潜在的“不安定分子”。另外，它还在内罗毕的贫民窟建立了社区中心，把“康复计划”扩展至受茅茅起义影响的社区。 由此可见，西方非政府组织在东非国家运营由来已久，深入民间。在东非国家独立前的 这一时期，西方非政府组织的殖民主义色彩比较浓厚，通过与殖民政府合作的形式参与国家治理，其本身一定程度上就是殖民体系的一部分。 二、东非国家独立后西方非政府组织的角色 东非国家取得独立后，非政府组织获得了初步发展，随着冷战结束后的民主化进程的推进，非政府组取得了蓬勃的发展。20世纪60年代初，乌干达（1962）、肯尼亚（1963）、坦桑尼亚（1964）三国先后取得民族独立，建立共和国。新兴的国家亟需经济建设和发展，强有力的政府往往是国家发展的制度基础。非政府组织作为某种意义上的“民间机构”，其发展依托于当地国家和政府，无法摆脱其制约。因此，对于民族独立后的西方非政府组织来说，其面临的一个核心问题就是如何建构与东非国家政府的联动机制，从而合法参与治理进程。而对于新建立的东非国家政府而言，西方非政府组织既是治理的帮手，又是不安定的因素，一方面，专注于发展援助工作的非政府组织能够为经济基础薄弱的国家提供帮助，凭借其深入基层的特点惠及落后地区的群众；另一方面，尽管独立后的西方非政府组织大多数以发展援助为活动目标，但仍不可避免地带有意识形态色彩，一定程度上对独立后实行一党制的东非国家造成了威胁，这一点在冷战时期表现尤其突出。有学者犀利地指出，后殖民时代有关“人权和发展”的叙事在某种程度上是帝国主义意识形态的延续，现代国际人道主义也是帝国的产物。总的来说，西方非政府组织和政府联动机制保持着冲突和合作并存的特点。 （一）政府与西方非政府组织的冲突 20世纪60至70年代，非洲的非政府组织是社会政治经济生活中非常不起眼的边缘性行为体。总的来说，独立初期东非国家政府对非政府组织有压倒性的优势，非政府组织的生存和发展都有赖于政府的包容和庇护。大多数非洲国家取得独立后，政府都担心会爆发种族内战，因此建立了中央集权制的国家，东非的坦桑尼亚、肯尼亚和乌干达也不例外。国家内部不同的种族、地区、宗教和语言等对新成立的政府构成了不小的隐患，中央集权的国家体制使得政府对多元的社会组织活动采取限制措施。 在当时的政治体制下，任何组织都不应存在于国家主体之外，因此东非国家政府往往倾向于对西方非政府组织采取压制的态度，限制非政府组织的活动。受到冷战氛围的影响，西方非政府组织很容易被怀疑为以美国为首的西方集团的间谍机构。于是在坦桑尼亚，政府解散了国内的非政府组织“坦桑尼亚农村发展联合会”，在乌干达，非政府组织与政府之间的关系同样充满了怀疑与不信任。1989年，乌干达推出法案，把非政府组织置于国家安全部的管辖之下。2004年4月，乌干达政府推出了新的非政府组织法案，要求非政府组织必须按照要求在政府许可的范围内活动。此外，乌干达所有的非政府组织都必须向政府登记与注册，且只有在获得国家批准后才可获得国外的援助。在肯尼亚，国家承认为社会提供服务的非政府组织的合法性，但是限制它们的发展。政府限制非政府组织的发展，除了对意识形态的警惕外还有其他原因。非政府组织在发展领域的工作过程中，如果发现了政府工作和政策的诸多缺点和漏洞，在道德和责任感的驱使下，会大胆地向政府反应基层情况并提出政策建议；而政府却往往不予接受，因为这些建议本身就是对政府行为的挑战，极易引起政府的敌意。 一般情况下，非洲的非政府组织力图和政府保持较好的关系，并不直接组织和参与民主运动，避免与政府的直接冲突。然而在特定情况下，尤其是在遭遇到政府不正当的压制或政 府企图严格限制非政府组织的立法时，非政府组织为了争取更有利的工作环境，往往转而反对政府的压制行为。 例如，肯尼亚就曾出现这类维权运动。1990年，肯尼亚颁布《非政府组织协调法案》 （theNGOCoordinationAct），借此监督和控制非政府组织的活动。对此，肯尼亚的非政府组织团结起来进行了反复的斗争。130个非政府组织创建了“非政府组织网络”（NGONetwork），以此作为统一内部意见和与政府谈判的工具。到1992年，加入该网络的非政府 组织达到200多个。大量的非政府组织团结起来，先对政府官员和议会进行游说，然后运用联合抵制登记注册等抗议形式迫使政府做出让步。1992年底，肯尼亚非政府组织迫使政府修改了此前的非政府组织法案，放宽了对非政府组织的限制，为自身的活动和发展赢得了宝贵的政治空间。 除了政治上的冲突，政府与西方非政府组织的冲突还表现在经济方面。随着非政府组织声望日高，国际官方援助大量通过西方非政府组织进行，导致政府的可控资金大量减少，非政府组织成了吸纳外国资金的竞争者。 20世纪90年代，大多数非洲国家转向多党制，政治多元主义成为东非国家政治生活中被普遍认可的政治观念。随着非洲民主化、多党制浪潮的平息，非政府组织与政府的关系逐渐走向稳定和成熟，二者妥协的