房地产双轨制系列报告一：如何实现中国特色的双轨制新发展模式

摘要 中国房地产市场供应格局。现有住房供应体系：商品房为主、保障房为辅。初步形成以市场化供应的商品房为主，以政府支持的公租房、共有产权房、保障性租赁住房等保障性住房为辅的住房供应体系。住房保障体系：建设重点转向租售并举。从以经适房为主过渡到以公租房、共有产权房和保障性租赁住房为主的多层次体系。2020年后，保租房成建设重点。截至2023年9月，全国保障性住房（不包含棚改）存量约3962万套。 新加坡、德国模式的“双轨制”住房体系经验。新加坡“公共组屋为主、私人住宅为辅”实现“居者有其屋”。德国“租赁市场保障体系完善”实现多元供给与房价稳定。但新加坡和德国的住房保障体系的卓有成效离不开其特定的历史契机，我国住房市场已经迈入存量时代，实际略有滞后。照搬照抄德国、新加坡模式并不适合我国国情，但其保障房体系建设的关键要素仍值得我们借鉴。首先是政府对保障性住房市场进行强力的干预和支持，比如新加坡通过低价征地大幅度降低公屋建设成本，政府的管制下土地供应的规模和房价被有效的控制。其次是丰富的住房供给体系，比如德国每年按需制订住房建设规划，对高、中、低各档房屋建设进行顶层指导。 中国住房市场的未来：“高端靠市场、刚需靠保障”双轨制新发展模式。 保障房的供给缺口及对供给格局的影响：按2030年实现保障房供需平衡的目标，2023年9月至2030年缺口1304.9万套。2030年保障房占存量住宅比重低于新加坡组屋占全部住房比重。2024-2030年全国、40个重点城市新增保障房占新增住宅比重分别提高3.8、5.6个百分点，新增保障房占比提升势必意味着将对商品房市场形成一定程度挤压，尤其是偏刚需类的与保障房定位接近的产品将受到更大的冲击。如何保证现有模式向“双轨制”模式的顺利转变？以下是关键点：1）资金层面，地方政府财政承压，未来保障房建设推进的资金将以财政资金为主、社会资金为辅，中央财政资金的发力可能是未来重要看点；2）土地层面，未来新建保障房的用地指标不宜过多挤占商品住宅用地指标，宜通过收购存量项目、城中村改造和商改住等方式丰富大中城市保障房供给来源，压降划拨供地方式；3）运行机制，通过立法将住房保障制度提升至最高法律效力层级，保障房实施全封闭式管理，严格限制套利行为。 投资建议：代建龙头和开发能力强、注重品质的房企优势凸显。未来商品房主要面向中高收入人群，其目标客户购买力更强，除满足基本居住需求外，更在意地段、品质、配套等附加属性。经营稳健、资金雄厚、开发能力强、融资难度与成本低、注重品质的房企在商品房市场的优势将凸显。推荐：保利发展、招商蛇口、滨江集团、华发股份，建议关注中国海外发展、华润置地。保障性住房主要面向中低收入家庭以及人口净流入城市中的新市民、青年人，其目标人群支付能力一般或不足。在保障性住房的建设需求增加以及房地产下行周期的特殊背景下，房地产代建开发的金融化、专业化是大势所趋。代建业务对企业的产品口碑、信用资质、服务意识和标准化知识体系等方面均有较高要求，行业龙头公司先发优势明显，预计未来能获取更高市占率。推荐经营能力优秀、品牌价值突出、规模优势明显代建龙头企业：绿城管理控股。 风险提示：行业下行压力超预期；政策放松不及预期。 1.中国房地产市场供应格局 1.1.住房供应体系：商品房为主、保障房为辅 1998年房改以来，我国住房供应体系一直在完善，经历了从“经适房为主”到“商品房为主”到“商品房、保障房并行”阶段。1998年开始，中国住房福利分配制度终结，开始逐步实行住房分配货币化，并确立了以经济适用房为主体的住房供给结构。2003年，国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，确立以普通商品住房为主要渠道的住房供给模式，保障房供应陷入停滞。2007年，为解决城市低收入家庭住房困难，出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，保障房建设重启。2008年国务院把保障性安居工程列为“四万亿计划”首位，保障房建设加快。党的二十大报告提出：加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。 目前我国初步形成了以市场化供应的商品房为主，以政府支持的公租房、共有产权房、保障性租赁住房等保障性住房为辅的住房供应体系。 从住房来源结构看，商品房为主、保障房为辅。根据人口普查数据，2000-2020年，购买新建住房的城镇家庭占比从8.9%增至31.9%；购买原公有住房占比从23.5%降至6.1%；购买经适房占比从6%降至3.8%、租赁廉租房/公租房占比从14.4%降至3.4%； 自建住房占比从35.7%降至21%。 从产权结构看，2020年自有为主、租赁为辅，居民自有住房占比超70%、租赁市场发展缓慢。根据2020年人口普查家庭户住房来源数据，城市买房、租赁、自建以及其他的家庭户占比分别为58.4%、25.6%、10.1%、6.0%；建制镇买房、租赁、自建以及其他的分别为39.7%、12.6%、42.1%、5.6%；农村买房、租赁、自建以及其他的分别为3.8%、3.3%、89.1%、3.8%。按城镇家庭计算，2020年有超70%的城镇家庭居住在自有住房里，有约21%的家庭租房，还有约5%的家庭借助在亲友住房或者住单位宿舍等。 图1：城镇家庭住房结构 图2：居民自有住房占比约七成 1.2.住房保障体系：建设重点转向租售并举 中国保障性住房体系经历二十多年发展，从“以经适房为主”过渡到“以公租房、共有产权房和保障性租赁住房为主”的多层次体系，“十四五”期间，保障性租赁住房成为建设重点。 第一阶段：1998-2002年，以经适房为主，保障群体覆盖中低收入家庭。1998年，国务院提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，重点发展经济适用住房。此阶段，住房保障体系为经适房+廉租房，分别惠及中低收入家庭和最低收入家庭。从建设情况看，此阶段经济适用房竣工套数占住宅竣工比重高于20%。而受制度、资金、收入等因素制约，廉租房建设缓慢。 第二阶段：2003-2006年，政策鼓励商品房，保障房建设进入停滞期。2003年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出“大多数家庭购买或租赁商品房”，保障房供给进入停滞期。从建设情况看，经适房竣工套数占住宅竣工比重从14.8%降至8%。 第三阶段：2007-2010年，保障体系多元化，保障群体扩大至外来务工人员。此阶段，共有产权房、两限房、棚改、公租房依次纳入保障房体系。其中，公租房主要为了解决非户籍外来务工人员的居住需求。从建设情况看，2010年，棚户区改造、经适房、廉租房、限价房、公租房建设用地占比分别为48%、40.6%、11.5%、5.1%、0.6%。 第四阶段：2011-2019年，前期公租房为主、后期棚户区改造为主。2011年9月《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》提出“大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设”，租赁型保障房的重要性显著提升。2014年公租房、廉租房并轨为公租房。从建设情况看，2010-2012年，公租房/廉租房建设用地占比从12.1%增至28.1%，此后进入棚改建设高峰，2013-2015年棚改新开工套数占保障性安居工程比重由48.0%升至76.8%。2013-2018年，棚改实际执行套数约3232万套，占计划建设套数的103.1%。 第五阶段：2020年以后，保租房成建设重点，保障群体扩大至青年人、新市民。 2019年，棚改套数同比下降49.5%，棚改逐渐熄火，保障性租赁住房“续力”。住建部表示，“十四五”期间，全国计划筹集建设保障性租赁住房870万套间，预计覆盖2600多万新市民、青年人。根据各地“十四五”期间规划，保障性租赁住房占保障房建设比重最高，北京、广州、深圳、杭州规划建设的保障性租赁住房占比分别为81%、91%、74%、83%。 图3：中国保障性住房体系变动情况 根据经济日报数据，1994-2007年，全国廉租房、经济适用房建设1000万套，2008-2020年，全国累计开工各类保障性住房和棚改安置住房7800多万套。住建部数据显示，2008-2017年，全国棚改累计开工3896万套，2018-2020年棚改累计开工1450万套，2021年-2023年9月，全国筹建保障性租赁住房508万套。由此，截至2023年9月，全国保障性住房（不包含棚改）存量约有3962万套。 其中，共有产权住房于2007年在江苏省淮安市率先试点，主要面向本地/外地低收入住房困难家庭。根据经济日报，截至2022年，全国已经有18个城市发展共有产权房，累计开工超过28万套。 公租房是2010年推出，主要面向城镇家庭，解决中等偏下收入家庭基本住房需求，面积在60平以下。根据经济日报，截至2022年，3800多万困难群众住进公租房，按照8000万套惠及2亿人的比例，公租房累计建设约1520万套。 保障性租赁住房于2020年“十四五”规划中提出，主要面向人口净流入城市中的新市民、青年人，面积在70平以下。根据住建部数据，2021-2022年，全国已经建设约330万套保租房。 表1：各类保障性住房供给 在实践层面，部分保障性住房存在覆盖面小、居住质量差、建设资金短缺的问题，而保租房覆盖群体更广、居住条件更好、资金支持更多。 1）公租房等保障房的申请条件要求“城镇户籍”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将不符合保障房条件、但又买不起商品房的“夹心层”家庭排除在外，进入门槛相对较高。保租房覆盖群体扩大至新市民、青年人。 2）多数保障性住房位置偏远、基础设施不完善、建设质量不好，所以部分保障性住房的实际入住率较低、存在空置现象。根据2021年国务院发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出应按照职住平衡原则，主要安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域。 3）多数保障房以政府主导投资建设，但是存在地方政府债务压力大，建设资金紧张等问题，此外由于投资回报低，社会资本缺乏进入动力。保租房是政府引导市场主体进行投资建设，保租房REITs的引入为建设提供资金支持。 2.新加坡、德国模式的“双轨制”住房体系经验 2.1.新加坡“公共组屋为主、私人住宅为辅”实现“居者有其屋” 新加坡住房制度被认为是住房领域双轨制度的杰出典范。考虑到国土有限和人口稠密的背景，新加坡实行“居者有其屋”计划，确保住房自有率维持在9成的高水平。截至2022年，新加坡的人口密度达到每平方千米7688人，位列全球第二，但住房自有率自上世纪90年代以来一直维持在9成左右，在国际上名列前茅，主要依赖于新加坡的“公共组屋”住房保障制度。1960年，新加坡政府通过颁布《建屋发展法》并设立建屋发展局（HDB），启动了大规模公共组屋建设计划。这些公共组屋以低价出租的方式提供给中低收入家庭，具备较低购买标准和小户型特征。此后，新加坡政府于1964年推出“居者有其屋”计划，鼓励租户将租赁住房转变为自有住房，并逐步扩大了适用该计划的人群范围，包括中等收入层。截至2022年，新加坡已经建造了123.9万套公共组屋，占全国住房存量的72.2%，覆盖了全国77%的人口。这一住房政策的成功实施使新加坡成为住房领域的典范，尤其是在解决人口稠密和土地有限的挑战时表现出色。 1960年代，新加坡组屋制度经历了由“以租为主解决房荒”到“支持住房自有”的转变。1970年代后，新加坡开始向夹心层供给组屋，同时发展私宅市场，注重提升住宅质量。面对1960年代人口急剧增长带来的“房荒”问题，1960-1965年间，考虑到低收入人群有限的购买力，新加坡组屋建设以一房、二房式为主。这一时期，HDB实施“只租不售”的供应方式。1964年新加坡推出“居者有其屋”计划，开始以低价向中低收入家庭销售组屋。HDB的供应模式也从租赁逐渐转向销售。70年代后，新加坡经济迅速发展，大幅增加大户型组屋供应，满足中等收入家庭需求，1990年大户型组屋（四、五房式）占比