以售为主到以租为主,保障房政策转变成熟 我国保障房体系主要分为出售型和出租型,主要包含了公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三种类型,住房保障制度主要可以分为四个阶段,建设重点也从廉租房和经适房转向保租房,市场+保障双轨制住房将逐渐形成,2023年14号文也明确了保障性住房的原则和配套支持政策,我们预计未来城中村改造和保租房建设投资将成为保障性安居工程支出的重点。“十四五”期间我国计划建设筹集保障性租赁住房900万套,四座一线城市保障房规划筹建套数累计超200万套,都将达本市住房供应总量的40%以上。 保障房展望:盘活存量资产,资金来源多样化 重点城市规划的保障性租赁住房数量和常住人口基本正相关,存在部分城市供给不足,部分城市供给过剩等问题。我们认为在目前的市场供求形势下,900万套全部新建的难度较高,存量盘活将成为保障房目标完成的重要方式。指导意见明确了未来建设保障性住房的三大资金来源:中央补助、地方专项债和公积金发放开发贷。我们预测2023年204万套保障房预计带动投资额约6800亿元,约占2023年预计房地产开发投资额5.7%,“十四五”期间剩余缺口近400万套,带动投资额约1.3万元,后续若保障房建设加速,对房地产投资贡献值得期待。 全球国家租赁房经验参考:以新加坡和德国为例 新加坡住房模式的核心是价格较低的组屋体系,由此形成廉租房、廉价房和高端私人住宅为一体的阶梯化供应体系,这种模式成功的关键在于政府大力扶持、低价和独家供应保障住房供给充足、价格低廉,并且监管严格,超过80%的家庭居住在政府提供的组屋里,超过90%的家庭拥有组屋产权。2021年德国住房自有率仅42%,而主要城市租赁比率基本达到80%,租赁住房供给充足,租赁立法和执行保障完善,房价涨幅和波动远小于其他发达国家。 投资建议 国内住房保障体系经历了以售为主的经济适用房到以租为主的多种类保障房的转变,来住房保障制度将保持租售并举模式,“市场+保障”双轨制将逐渐完善。 保障房体系可以缓解居民住房压力,盘活闲置土地和存量住房,“商改保”帮助房企去化库存,同时拉动投资促进宏观经济,我们预计2024年保障房建设的相关细则和规划会进一步出台。我们持续看好投资强度高、布局区域优、机制市场化的强信用房企。受益标的:(1)保利发展、招商蛇口、中国海外发展、建发股份、越秀地产、华发股份等优质央国企;(2)万科A、金地集团、美的置业、新城控股等财务稳健的民企和混合所有制企业。 风险提示:政策落地不及预期、资金到位不及预期、保障性住房布局供需错配。 1、以售为主到以租为主,保障房政策转变成熟 1.1、种类介绍:分为出售型保障房和出租型保障房 住房保障制度是国家为低收入者或特殊群体提供基本生活所需住房,以保障其基本居住条件的制度安排。我国保障房种类主要分为出售型和出租型,出售型保障房分为经济适用房和共有产权房,出租型保障房分为廉租房、公租房和保障性租赁住房。 图1:我国保障房种类主要分为出售型和出租型 2021年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》指出,近年来政府和地方机构扎实推进住房保障工作,有效改善了城镇户籍困难群众住房条件,但新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出,仍需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。第一次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计,明确包含了公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三种类型。其核心差异主要是:保租房主要适用对象为新市民、青年人、新毕业大学生,重点保障外部流入新增人口的住房需求;公租房和共有产权房大多为属地化需求,重点保障长期居住在本城市的低收入住房困难家庭,存在本地户籍限制。 表1:三种保障房类型适用人群和申请条件有所不同 1.2、历史沿革:福利住房演化为双轨制 国内住房保障制度主要可以分为四个阶段。 (1)福利住房阶段:从新中国成立到改革开放前,我国处于计划经济体制时期,实行城镇住房实物分配、低租金使用的福利性住房制度。 (2)政府主导阶段(经济适用房、廉租房为核心):《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),其中提出了高收入群体通过购买市场价商品房,经济适用房、廉租房则是提供给中、低收入群体的制度设想。 (3)租售并举市场化阶段(公租房、共有产权房为核心):2008年,开始大规模推进城镇保障性安居工程建设,包括廉租房、公租房、经济适用住房、限价商品住房和棚改安置住房,公租房逐渐成为了保障性住房体系的核心,共有产权房开始取代经济适用房。 (4)市场+保障双轨制(保租房为核心):《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号文)(以下简称“14号文”)指出在大城市加大保障性住房建设和供给,提高保障性住房在住房总供给中的比例,解决工薪收入群体住房困难,未来我国住房供应体系有望发生显著变化,“市场+保障”双轨制将逐渐形成。 图2:我国保障房体系建设历经二十余年发生较大变化 2016年以前我国主要是廉租房+经济适用房的模式构成整个保障性住房体系,高峰时期经济适用房投资超千亿规模,伴随后续地产商品房的发展,经济适用房模式逐渐淡出,直到2012-2013年时期,越来越多省份逐渐退出经济适用房。 伴随棚改、廉租房和农村危房改造支出下降,2016年来保障性安居工程支出呈下降趋势,由2016年近4400亿元回落至2022年约2700亿元。从支出结构来看,2009-2010年建设重点廉租房,资金支出占比超50%,2011年开始,公租房和棚改支出占比逐渐增大,廉租房也逐渐退出视野。伴随棚改接近尾声,我们预计未来城中村改造和保租房建设投资将成为保障性安居工程支出的重点。 图3:经济适用房投资占地产投资比例不断下降 图4:保障性安居工程支出近年来有所下降 图5:保障房建设重点从廉租房和棚改转向保租房 1.3、近期政策:2021年来重点推进保租房建设 保障房建设一直是政治局会议关注的重点问题,自2021年4月政治局会议以来,一直呼吁增加保障性租赁住房的建设与供给,出台了一系列财政补助、土地优先供应、信贷扶持、税费减免等支持政策,大力发展保障性安居工程,统筹推进住房保障工作。 表2:2021年以来中央持续出台宽松的保障性住房政策 1.4、14号文指导意见推动保障房建设高质量发展 2023年8月,国务院审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号文),其中详细规划了保障性住房的原则和配套支持政策。14号文明确了发展保障性住房的目的:解决工薪收入群体住房困难,落实“房住不炒”定位,让商品住房回归商品属性,满足改善性住房需求,促进稳地价、稳房价、稳预期,推动房地产业转型和高质量发展。 表3:14号文详细规划了保障性住房的原则和配套支持政策 2、因城施策持续推进,保租房市场高质量发展 2.1、多城出台“十四五”规划,扩大保租房供给 “十四五”期间,我国将大力发展保障性租赁住房作为房地产领域发展重点。 按照规划,我国计划建设筹集保租房900万套,预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难,可完成投资3万亿元左右。分省份看,广东和浙江“十四五”规划新增保租房超120万套。 图6:广东和浙江省“十四五”规划新增保租房超120万套 14号文提出保租房在城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践,按照七普数据,城区人口超过300万的城市共35个,将成为保障性住房建设的先行试点。 分城市看,北京、上海、广州、深圳4个一线城市十四五期间将分别筹建保租房40万、42万、60万、60万套,保租房供应都将达本市住房供应总量的40%以上。 图7:一线城市十四五计划保障房供应套数占比均超40% 大力发展保障性租赁住房不但能够解决城市新市民、青年人阶段性住房困难的重要举措,还能调整房地产市场供应结构,确保住房市场多元供给,同时也可为房地产企业探索新发展模式提供新思路,促进房地产业健康发展和良性循环。根据将国内部分城市的保障性租赁住房经验做法进行统计,可以发现各城市的共性措施聚焦在筹集房源、降低租金、住房结构、审核流程、运营管理等方面。 表4:多个一二线城市已出台“十四五”期间保租房规划细则 为了加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督,多城市出台项目运营细则。大致可分为以下几个方面:(1)权限管理,保障性租赁住房项目须整体确权,不得分割登记、分割转让、分割抵押。要求保障性租赁住房不得上市销售或者变相销售;(2)准入退出机制,青岛市规定保障性租赁住房项目运营期限不低于10年。南京市规定保障性租赁住房项目持续运营期限不宜低于6年,享受中央、省、市专项奖补资金项目持续运营期限则不宜低于10年;(3)租金标准,多为市场租金的90%,且每年涨幅不得高于5%,注重客户租住体验。同时部分城市为了加强运营管理以及降低租户的租金一次性支付负担,规定租期不超过3年,且运营管理单位不得一次性收取6个月以上租金,押金不超过1个月租金,严禁“以租代售”。 2.2、保障房供应短缺,核心城市存在供需错配问题 住建部住房保障司司长曹金彪表示,新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的城市,在“十四五”期间,新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上。根据中指数据库土地成交数据,2020-2021年重点城市保障房面积占比均不超过20%,整体市场供应仍有提升空间。 表5:2020-2021年重点城市成交土地中保障房建面占比均不超过20%(万方) 根据我们统计的多数城市在“十四五”规划期间保障性租赁住房建设量,可以看出常住人口越多的城市规划的保障性租赁住房数量基本正相关,存在部分城市供给不足,部分城市供给过剩等问题。其中深圳、广州以60万套的总建设量位居全国之首。户型设计方面,国办发【2021】22号文要求以建筑面积不超过70平方米的小户型为主,多个城市也明确70平米以下户型占比不低于80%。 图8:城市常住人口与保障性租赁住房建设量基本正相关 2.3、供求形势产生新变化,存量资产盘活成为筹集房源重要来源 筹集存量住房。十四五目标中提出的筹集是指把原来一些存量的可以用于做保租房的房源进行认定,我们认为在目前的市场供求形势下,900万套全部新建的难度较高,存量盘活将成为保障房目标完成的重要方式。根据国办发【2021】22号文,明确了保障性租赁住房主要来源于五类渠道,分别是集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋和新供应国有建设用地五种建设方式,尤其是明确利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房,不补缴土地价款。 上海2021年11月印发的《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》中关于房源筹集方面进行了更为明确的规定。如要求新出让商品房用地配建不小于5%的保障性住房,同时继续配建不少于15%的开发企业自持租赁住房,且主要用作保障性租赁住房。 图9:上海保障性租赁住房的筹集渠道主要为新建、配建、改建 深圳2023年5月发布的《深圳市保障性租赁住房筹集管理工作指引(试行)》提出,筹集方式上,住房主管部门、保障性住房专营机构及其他市场主体可以通过租赁、合作经营社会存量房屋或者购买市场商品房等形式收储房源。 图10:深圳保障性租赁住房六种筹集渠道收储房源 根据14号文的规划,保障性住房的供给,需要先确定保障性用地,更多也是将原有闲置低效工业、商业、办公用地,变更土地用途,然后在不补缴地价款的前提上,可以通过划拨模式完成供地。14号文明确提到房地产破产企业的商品房,可以转化为保障性住房,这一点可以暗示了未来房地产行业出清的方向。允许高库存城市将存量商品房改建作保障性住房,既可以完成保障房供给目标,又能去化高企的新房库存,缓解商品房市场压力。 2.4、资金来源多样,多重保障支持保障房建设 保租房流动性比较差、变现与退出难度大、租金回款来源不确定且周期较长,需要大量低成本长期资金的支持。根据近期出台的14号文,指导意见明确了