2023国际税收改革对经济特区的影响（英）

联合国贸易与发展会议 i 国际税收改革对经济特区的影响 国际税收改革对经济特区的影响 ©2023，联合国贸易和发展会议 在这项工作中使用的名称和在任何地图上展示的材料并不意味着联合国对任何国家、领土、城市或地区或其当局的法律地位或对其边界或边界的划定表达任何意见。 本出版物未经正式编辑。 UNCTAD/DIAE/INF/2023/1 本报告以贸发会议《2022年世界投资报告》的内容为基础。它是由布鲁诺·卡塞拉领导的投资和企业司(DIAE)贸发会议小组在詹姆士·詹的全面监督下编写的。该报告得益于与由JeffreyOwes领导的维也纳经济与商业大学WU全球税收政策中心团队的合作，其中包括RthWamyMaia和JoyWargrNdbai。感谢DavidBradbry，SamirHamroi和MartiGstavoIbarra的评论和反馈。该报告的制作得到了ElisabethMareschal的支持。 ◀国际税收改革对经济特区的影响▶ 0 执行摘要 ◾经济特区（SEZ）已成为各国吸引外国投资的重要经济发展工具。公司所得税（CIT）激励措施以及优惠海关和外贸制度是许多经济特区投资促进工具包的核心组成部分。 ◾随着长达十年的解决有害税收制度和利润转移的国际倡议正在取得一些重大成果-最值得注意的是，138个司法管辖区（第二支柱）签署了适用全球最低CIT率的协议，以及一些主要投资国对实施的早期承诺-现在是经济特区做好准备的适当时机。 ◾鉴于国际税收改革的实施尚待进行，因此，经济特区管理人员现在必须采取积极态度。积极应对税收改革带来的挑战，最终将导致经济特区投资促进战略的传统重点从财政激励转向其他类型。 ◾然而，国际税收改革并不是经济特区面临的唯一挑战。它们增加了持续的结构性趋势带来的挑战，特别包括(a)对可持续发展的高度关注，(b)第四次工业革命的展开，以及(c)国际生产模式的变化。 ◾从更广泛的战略角度来看，国际税收改革可能是经济特区重塑其整体价值主张的机会，可以加速从传统的经济特区模式向现代模式的转变，从而更好地应对挑战并利用挑战。持续变化的机会。近年来，甚至在导致第二支柱协议的全球税收改革出现重大发展之前，贸发会议就一再敦促经济特区进行这种过渡。 ◾国际税收体系中设想的变化是深刻的——从根本上说是战略性的，同时也是高度技术性的。经济特区管理人员和当局对税收改革带来的挑战的成功反应将包括以下四个步骤:a.建立知识和意识(参与)；b.评估可能的影响(分析)； c.重新设计税收优惠（调整）；d.探索替代（非税收）措施和价值主张（重塑）。 Introduction 国际税收标准目前正在经历过去100年来最重大的改革，包括经济特区（SEZ）当局和管理人员在内的投资决策者现在需要密切关注这将对投资促进产生的影响。在关键的改革建议中，经合组织/20国集团关于基础侵蚀和利润转移的包容性框架的成员已同意实施适用于某些年收入超过7.5亿欧元的跨国企业（MNE）的全球最低税（UNCTAD，2022）。全球反基础侵蚀（GloBE）规则将限制公司所得税（CIT）激励措施的使用，要求受影响的跨国公司的外国子公司在其经营所在的所有司法管辖区对其利润缴纳15％的最低有效税。预计这项改革将阻止跨国公司将利润和税收转移到低税收管辖区，从而减缓目前各国，特别是发展中国家之间在CIT中的竞争（UNCTAD，2022）。 这项改革是在经合组织和二十国集团的主持下，数十年来为规范有害的税收竞争和利润转移而进行的多边努力的高潮。这并不是第一套对经济特区采用的投资激励产生影响的标准。事实上，一些经济特区已经属于有害税收做法论坛(FHTP)评估优惠税收制度的范围，以确定它们是否有害以及在多大程度上有害。鉴于国际税收标准能够并且已经产生了重大影响，经济特区当局和监管机构以及政策制定者必须了解国际税收标准影响其投资促进工作的方式。 本说明旨在概述影响经济特区的国际税收领域的特征，并为在日益严格的监管限制下管理和设计经济特区的政策制定者提供一些建议。 全球有5,000至6,000个经济特区，而且数量正在迅速增长 图1.经济特区的全球历史趋势（经济特区数量） 资料来源：贸发会议，根据《2019年世界投资报告》(贸发会议，2019年)。 注:趋势仅是指示性的。历史估计基于1975年、1986年、1995年、1997年、2002年的国际劳工组织(2014年) 和2006年；2008年的FIAS（2008年）；2014年的《经济学人》（2015年）；以及2018年的UNCTAD（2019 年）。最近评估的年份是2018年。2022年的值是根据对2018年运营的经济特区数量（5,400）和同年的经济特区数量 （超过500）的估计得出的（四舍五入）近似值（UNCTAD，2019年）。 经济特区在全球的扩散导致在大约150个经济体中建立了大约6,000个区域。在过去的四十年中，区域数量的增长加快了，仅在2014年至2018年之间就建立了一千多个区域（图1）。 经济特区已成为一种重要的经济发展工具。世界各国政府受到吸引移动工业活动的全球竞争压力不断上升以及全球价值链（GVC）日益重要的挑战，已将经济特区作为鼓励创新，生产力和经济增长的工具。 这些区域具有共同的“地理上划定的区域，政府通过财政和监管激励措施以及基础设施支持来促进工业活动” （UNCTAD，2019;p.128）。区域通常是各国竞争性投资促进一揽子计划的一部分，并提供不同于其建立所在的更广泛的国家或国家以下各级经济的监管制度。作为独特制度的一部分，投资者可获得的一揽子利益包括“进出口免税，简化的海关和行政管制，自由的外汇政策以及所得税激励措施-所有这些都旨在提高投资的竞争力并减少业务进入和运营成本”（FIAS，2008；p.12）。 经济特区和自由贸易区的本质是一种特殊的海关和对外贸易制度（受《京都国际公约》的约束）。但是，除了这些激励措施之外，许多区域，特别是在发展中国家，还提供了CIT的豁免或减少。企业所得税通常包括利润税；预扣税，包括支付给股东的股息和管理费；以及出售资产所获得的收益税。 CIT激励措施将主要受到正在进行的国际税收法规改革的影响。对于经济特区，主要问题之一是投资者是否会在没有激励措施的情况下位于一个区域（FIAS，2008）。 经济特区近80%的法律规定了财政激励措施 图2.经济特区法律中的投资吸引工具（截至2018年的法律数量，n=127） 资料来源：《2019年世界投资报告》(贸发会议，2019年)。 传统上，提供税收优惠，包括针对CIT的税收优惠，一直是经济特区向国际投资者提供的一揽子福利的关键特征。2008年，世界银行发现“[出口加工区]提供的典型一揽子财政激励措施几乎普遍包括公司免税期或降低税率，进口关税豁免，间接税减免”（FIAS，2008；p.38）。贸发会议《2019年世界投资报告》估计 ，80%的经济特区法律提供了财政激励措施，如规定期限(通常为5至10年)的免税期或降低税率(图2)。免税通常适用于支付利润税、公司税、工资和薪金税以及增值税(贸发会议，2019年)。在非洲，财政激励措施一直是经济特区计划中用于吸引外国直接投资的最普遍的激励措施之一：“非洲经济特区近90％的政策提供了财政激励措施”（UNCTAD，2021；p.48）。同样，多达70％的发展中国家至少有一项专门针对经济特区的CIT激励措施-在经济特区的存在是向特定投资授予CIT激励措施的第三重要资格条件（OECD ，2022）。 区域内提供的常见CIT激励措施包括以下内容(贸发会议，2019年)： 降低CIT率。 CIT对软件开发、研发和设计活动等特定活动的豁免。 在经济困难地区投资时从资本收益中获得的救济。 CIT的部分或全部豁免。 总体而言，在经济特区政策设计中使用CIT激励措施很普遍，特别是在老一代经济特区以及非洲或中美洲等一些发展中地区。因此，经济特区当局需要了解国际税收的当前趋势，这些趋势可能会影响此类激励措施的实施，现有制度的修改或新措施的采用。 税制改革的起源：吸引外国直接投资的底线竞赛 图3.外国直接投资收入的公司税率(百分比) 资料来源：贸发会议，根据《2022年世界投资报告》(贸发会议，2022年)。 最底层的税收竞赛主要涉及国家之间为降低有效税率（ETR）以吸引外国直接投资（FDI）而进行的竞争。正如贸发会议外国直接投资一级的ETR所反映的那样，跨国公司外国利润的平均ETR一直下降到约15%，这是有效税率的一个新概念，结合了慷慨的税收激励措施和通过利润转移进行的国际税收套利的影响(贸发会议，2022年)。这样的ETR为15％，比当前的法定CIT低10个百分点，比三十年前的平均法定CIT低约25个百分点（图3）。这种下降趋势引起了人们对政府税收可能受到损害的严重关切，特别是在税收占国内生产总值份额特别低的发展中国家。打击有害的税收竞争和利润转移一直是改革国际税制努力的推动力，特别是在过去十年中。 《2019年世界投资报告》（UNCTAD，2019年）强调，经济特区在全球范围内的扩散，在很大程度上是由于国际流动工业能力投资市场趋紧的竞争压力所驱动的，这也是导致竞争的原因。低税收和放宽适用于(主要是国际)投资者的法规和标准传统上一直是经济特区价值主张的关键要素(贸发会议，2019年；Chaisse和Xeliag，2020年)。在评估非洲经济特区的格局时，贸发会议强调了寻求吸引外国直接投资的区域自由贸易区成员面临的问题的严重性:。 “……在区域一级的零和竞争中，经济特区可能会成为激励措施“军备竞赛”或竞购战的中心，各国将与经济特区相关的政策激励措施作为赢得外国直接投资的手段。因此，非洲国家最终可能会陷入底层竞争并面临囚徒困境：尽管它们会通过在区域一级的合作而受益，但它们的行为符合自身利益，试图提供最佳激励措施，同时将竞争环境向较低的[环境，社会和治理或ESG]标准倾斜，以期超越区域竞争对手。“(贸发会议，2021年；第67页)。 规范这种零和竞争或竞相抄底现在是国际税务界的主要目标之一。特别是，重点是收回放弃的收入，以促进为经济复苏调动国内资源以及为可持续发展和适应气候变化提供资金。关键目标是鼓励各国重新设计激励措施，使其更加有效，同时满足新的国际税收标准的要求。 尽管财政激励措施可能在短期内在吸引经济特区投资方面发挥作用，但它们是否对特区的长期成功产生积极影响仍存在争议。2008年，在竞相逐底的极端情况下，世界银行认识到，“使用慷慨的一揽子激励措施来抵消其他不利条件（例如地理位置差或设施不足）在整个区域绩效方面是无效的，这在很大程度上是由于近年来区域投资激励措施的共性”（FIAS，2008；p.5）。财政激励措施，特别是免税期和完全豁免，是东道国放弃的收入，因此，为了保护国家税收基础，必须定期仔细审查其在吸引投资方面的有效性。 解决经济特区有害税收制度问题的国际议程 图4.有害税收制度的特征及其与经济特区的相关性 Source:贸发会议。 在1998年《有害税收竞争报告》发表后，经合组织关于有害税收做法的工作认识到，避税天堂和有害的优惠税收制度(或有害的税收做法)使ETR大大低于其他经济体的税率，有可能对国家税基造成损害。该报告确定了可能暗示可能促进有害税收竞争的特征，其中主要是没有或低ETR，围栏。 缺乏透明度，信息交流无效。这些功能通常与老一代经济特区相关。1998年报告的出版启动了解决有害的优惠税收制度和避税天堂的努力。成果之一是建立了有害税收做法论坛（FHTP），旨在评估各国采用的优惠税收制度，以确定它们是否有害以及在多大程度上有害。 FHTP的任务是在国际合作的基础上促进采取协调一致的方法，以审查构成有害税收惯例的与税收有关的立法规定或行政惯例。重要的是要注意，FHTP审查因此与单个经济特区无关，而是与“经济特区法规的公司税收规则有关，这些规则可能与