关于建立碳边境调节机制的第 2023/956 号条例

2023年5月10日欧洲议会和欧盟理事会关于建立碳边境调节机制的第2023/956号条例 （欧洲经济区适用） 欧洲议会和欧盟理事会， 参照《欧盟运行条约》（TreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion），尤其是第192条第1款， 参照欧洲委员会提案， 在立法草案转交各国议会后， 参照欧洲经济和社会委员会意见（1），参照区域委员会意见（2）， 按照通常的立法程序（3），鉴于： (1)2019年12月11日，欧洲委员会发布了《欧洲绿色新政》（EuropeanGreenDeal），制定了全新的增长战略。该战略旨在推动欧盟转型成为一个公平繁荣的社会，一个具有竞争力的资源节约型现代化经济体，最晚于2050年欧盟温室气体（扣除碳移除后）达到净零排放（“温室气体排放”），并且实现经济增长与资源消耗脱钩。《欧洲绿色新政》旨在保护并增强欧盟自然资本，使居民健康和福祉免受环境相关风险和冲击的影响。同时，新政要求转型必须公正合理，具备包容性，不让任何人掉队。2021年5月12日，欧洲委员会发布了《建立人人共享的健康星球，欧盟行动计划：实现空气、水和土壤零污染》 （PathwaytoaHealthyPlanetforAll,EUActionPlan:TowardsZeroPollutionforAir,WaterandSoil），旨在推进相关工具和激励措施更好地实施《欧盟运行条约》第191条第2款规定的“污染者付费”原则，从而逐步取消“免费污染”，使脱碳和零污染两大目标实现最大协同效应。 1《欧洲联盟官方公报》152，2022年4月6日，第181页。 2《欧洲联盟官方公报》301，2022年8月5日，第116页。 3欧洲议会2023年4月18日立场（尚未在官方公报中发布）和欧盟理事会2023年4月25 日决定。 Page1of64 (2)2015年12月12日在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下通过的《巴黎协定》（4）（简称“《巴黎协定》”）于2016年11月4日正式生效。 《巴黎协定》缔约方一致同意，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃ 之内，并努力将升温限制在工业化前水平以上1.5℃之内。在2021年11月13日通过的《格拉斯哥气候公约》（GlasgowClimatePact）中，作为《巴黎协定》缔约方会议的UNFCCC缔约方大会确认，将全球平均气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内将显著减小气候变化的影响，并承诺在2022年底前加强2030年目标的达成，以填补雄心缺口。 (3)《欧洲绿色新政》的核心是应对气候及其他环境相关挑战，并实现《巴黎协定》目标。鉴于新冠肺炎疫情对欧盟民众的健康和经济福祉造成严重影响， 《欧洲绿色新政》的重要性与日俱增。 (4)欧盟在代表欧盟及其成员国提交给UNFCCC的关于更新欧盟及其成员国国家自主贡献的提案中承诺，到2030年，欧盟范围内的温室气体净排放量较1990年水平将减排至少55%。 (5)欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2021/1119号条例（5）已将2050年前实现全经济领域气候中和的目标纳入法律。该条例还规定了对欧盟有约束力的减排目标（扣除碳移除后），到2030年，温室气体净排放量较1990年水平必须减排至少55%。 (6)2018年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了关于全球升温高于工业化前水平1.5℃的影响以及相关的全球温室气体排放路径的特别报告，为应对气候变化提出了强有力的科学依据，也证明了加强气候行动的必要性。该报告证实，为降低发生极端天气事件的可能性，必须立即减少温室气体排放，将全球升温控制在1.5℃以内。此外，如果不能尽快启动符合上述目标的气候减缓路径，那么为避免更严重的全球变暖冲击，就必须采取更昂贵、更复杂的适应措施。IPCC第六次评估报告的第一工作组报告《气候变化2021：自然科学基础》（ClimateChange2021:ThePhysicalScienceBasis）重申，气候变化已经影响了全球每一个地区，并且预估在未来几十年里，所有地区的气候变 4《欧洲联盟官方公报》282，2016年10月19日，第4页。 5欧洲议会和欧盟理事会2021年6月30日关于建立实现气候中和框架和修订第(EC)401/2009号和第(EU)2018/1999号条例的第(EU)2021/1119号条例（《欧洲联盟官方公报》243，2021年7月9日，第1页）。 化都将加剧。该报告强调，除非立即、迅速和大规模地减少温室气体排放，否则将升温限制在接近1.5℃甚至是2℃的目标都将无法实现。 (7)欧盟始终坚持富有雄心的气候行动政策，并且建立了实现2030年温室气体减排目标的监管框架。实施该目标的法律依据主要包括：欧洲议会和欧盟理事会第2003/87/EC号指令（6）（该指令建立了欧盟碳排放交易体系EUETS，在欧盟层面实现了能源密集型行业及子行业的温室气体排放统一定价）；欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2018/842号条例（7）（该条例设定了2030年前的温室气体减排目标）；以及欧洲议会和欧盟理事会第(EU)2018/841号条例（8） （该条例要求成员国从大气中移除温室气体，以补偿土地使用过程中产生的温室气体排放）。 (8)欧盟境内的温室气体排放虽然已显著减少，但欧盟进口商品中的隐含温室气体却在不断增加，削弱了欧盟减少全球温室气体排放足迹的努力。欧盟有责任在全球气候行动中继续发挥领导作用。 (9)只要欧盟的诸多国际伙伴仍在实施无法实现同等水平的气候雄心政策，就有可能引发碳泄漏。发生碳泄漏的情况包括，特定行业或子行业的企业出于气候政策相关成本的考虑，将生产转移到其他国家，或者从其他国家进口商品，以取代温室气体排放较低的同等产品。这样一来可能导致全球排放总量增加，从而破坏目前迫切需要的温室气体减排，导致无法把全球平均升温控制在工业化前水平2℃之内或努力将升温限制在工业化前水平1.5℃之内。随着欧盟不断提高气候雄心，碳泄漏风险可能削弱欧盟减排政策的有效性。 (10)碳边境调节机制（CBAM）倡议是“减排55%”（Fitfor55）气候政策提案的一部分。作为欧盟的一项重要工具，CBAM旨在通过应对欧盟不断提高气候雄心导致的碳泄漏风险，推动欧盟实现与《巴黎协定》一致的目标，即 6欧洲议会和欧盟理事会2003年10月13日关于建立欧盟温室气体排放配额交易体系和修订欧盟理事会第96/61/EC号指令的第2003/87/EC号指令（《欧洲联盟官方公报》275，2003年10月25日，第32页）。 7欧洲议会和欧盟理事会2018年5月30日关于对成员国有约束力的2021年至2030年年度温室气体减排以支持满足《巴黎协定》承诺的气候行动和修订第(EU)525/2013号条例的第(EU)2018/842号条例（《欧洲联盟官方公报》156，2018年6月19日，第26页）。 8欧洲议会和欧盟理事会2018年5月30日关于将土地使用、土地使用变化和森林温室气体排放和移除纳入2030年气候和能源框架和修订第(EU)525/2013号条例和第529/2013/EU号指令的第(EU)2018/841号条例（《欧洲联盟官方公报》156，2018年6月19日，第1页）。 Page3of64 到2050年成为气候中和大陆。CBAM还将有助于推动第三国脱碳。 (11)对于存在碳泄漏风险的行业或子行业来说，应对碳泄漏风险的现有机制包括：作为过渡的EUETS免费配额，以及利用财政措施补偿由电价转嫁温室气体排放成本所产生的间接排放成本。上述机制分别见第2003/87/EC号指令第10a条第6款和第10b条。为表现最佳的企业免费发放EUETS配额一直是特定工业行业应对碳泄漏的一项政策工具。但与完全拍卖相比，发放免费配额削弱了ETS体系的价格信号，不利于鼓励对进一步减少温室气体排放进行投资。 (12)CBAM希望取代上述既有机制，通过其他方式应对碳泄漏风险，即确保进口商品和国产商品享受同等碳价。为确保从当前的免费配额体系逐步过渡到CBAM机制，CBAM应分阶段逐步适用，同时，CBAM覆盖的行业将逐步取消免费配额。EUETS免费配额和CBAM两种方式的结合使用和逐步过渡，在任何情况下都不应当导致欧盟商品比进口到欧盟关税领土的商品享有更优惠待遇。 (13)碳价不断上涨，企业需要长期的透明度、可预见性和法律确定性，以便对工业流程脱碳做出投资决策。因此，为巩固应对碳泄漏的法律框架，应制定明确路线，如何逐步扩大CBAM对具有碳泄漏风险的商品、行业和子行业的覆盖范围。 (14)虽然CBAM旨在防范碳泄漏风险，但是本条例同样鼓励第三国的生产商采用更高效的温室气体减排技术，从而减少排放。因此，CBAM预计将有效支持第三国的温室气体减排。 (15)作为一项防范碳泄漏和温室气体减排的工具，CBAM应确保进口商品所处的监管体系使用与EUETS体系同等的碳成本，从而使进口商品与国产商品享受同等碳价。CBAM是一项气候举措，应当支持全球温室气体减排，防范碳泄漏风险，同时符合世界贸易组织（WTO）的法律规定。 (16)本条例应适用于从第三国进口到欧盟关税领土内的商品，但商品在应用EUETS的第三国或地区或有着与EUETS完全链接的碳定价体系的第三国或地区生产的情况除外。 (17)为确保向碳中和经济体的转型始终伴随经济社会和谐，未来修订本条例时，应考虑《欧盟运行条约》第349条所述之最偏远地区和属于欧盟关税领土岛国的特殊特征和制约条件，避免削弱欧盟法律秩序的一致性和连贯性，包 括内部市场和共同政策。 (18)为防范海外设施的碳泄漏风险，本条例应适用于运至人造岛、固定或漂浮建筑、与欧盟关税领土相邻的大陆架或成员国专属经济区内任何其他建筑的商品或这些商品的加工产品。欧盟委员会应被授予实施权力，来规定CBAM适用于该商品的具体条件。 (19)CBAM机制下的温室气体排放应符合第2003/87/EC号指令附件1覆盖的温室气体排放，即二氧化碳以及氧化亚氮和全氟化碳（如适用）。在初期阶段，CBAM应适用于商品从生产开始一直到进入欧盟关税领土过程中直接排放的上述温室气体，为确保连贯性，应与EUETS的覆盖范围保持一致。CBAM也应适用于间接排放。间接排放是指生产本条例适用商品所需电力在发电时产生的排放。纳入间接排放将进一步加强CBAM的环保效果和助力应对气候变化的雄心。但是，欧盟已经对部分商品采取财政措施补偿电价转嫁的温室气体排放成本所产生的间接排放成本，所以在CBAM初期阶段不应考虑这些商品的间接排放。上述商品见本条例附件2。第2003/87/EC号指令对EUETS做出了进一步修订，值得注意的是，对间接成本补偿措施的修订应适当体现CBAM的适用范围。在过渡阶段，应采集数据以进一步规定间接排放的计算方法论。该方法论应考虑生产本条例附件1所列商品的用电量，以及该电力的原产国、来源和排放系数。同时应进一步明确具体方法，以便通过最适当的方式防范碳泄漏和确保CBAM的环境完整性。 (20)EUETS和CBAM具有相同目标，即利用具体的配额或证书，对相同行业和商品的隐含温室气体排放定价。这两大体系均有监管性质，目的都是遏制温室气体排放，符合欧盟第2021/1119号条例规定的欧盟法律项下具有约束力的环境目标，即到2030年欧盟温室气体净排放量较1990年减排至少55%，以及到2050年实现全经济领域的气候中和。 (21)但是，EUETS对其覆盖范围内的活动设定了温室气体排放配额总量 （称为“上限”），并且允许配额交易（简称“上限与交易体系”），而CBAM不应对进口设定量化上限，以避免限制贸易流通。此外，EUETS适用于欧盟境内的设施，而CBAM应适用于进口到欧盟关税领土内的特定商品。 (22)与EUETS相比，CBAM机制有一些特殊特征，包括CBAM证书价格的计算，CBAM证书交易的可能性，以及证书的有效期。