碳边界调整：设计要素、选项和政策决策（英）

碳边界调整：设计元素、选项和政策决策 RaymondKoppWilliamPizer和KevinRennert 报告23-142023年10月 关于作者 雷蒙德·科普是ResourcesfortheFuture(RFF)的高级研究员。他拥有经济学博士学位和硕士学位以及金融学学士学位。自1977年以来，他一直是RFF研究人员的成员，并在该机构内担任过各种管理职位。科普对环境政策的兴趣始于 1970年代后期，他开发了测量污染控制法规对蒸汽发电的经济效率的影响的技术。然后，他领导了对美国主要航空公司成本的第一次审查。S.通过使用现在被广泛接受为成本效益分析中的最新技术的方法，在全面，一般均衡，动态的环境法规中进行环境法规。在他的职业生涯中，Kopp专门从事环境和自然资源问题的分析。 Kopp目前的研究兴趣集中在应对气候变化的国内和国际政策的设计上。 威廉·皮泽是RFF的研究和政策参与副总裁。从2008年到2011年，他担任美国财政部环境与能源部副助理部长，负责监督财政部在美国全球环境与能源议程中的作用。他是杜克大学桑福德公共政策学院的研究教授，以前是苏珊·B。国王教授和高级副院长为教师和研究 。在他的时间之前。 美国财政部和杜克大学，他在RFF担任研究员已有十多年了。Pizer撰写了60多种同行评审的出版物，书籍和文章，重点关注气候变化经济学，并拥有哈佛大学的经济学博士学位和硕士学位以及北卡罗来纳大学的物理学学士学位 他目前是美国NASEM加速脱碳委员会的成员，也是国家经济研究局的研究助理。 凯文·伦纳特是RFF的研究员，他于2017年首次加入访问学者。在到达RFF之前，Reert曾担任美国环境保护署政策办公室的副副管理员。在被任命为政策办公室之前，他曾担任参议院财政委员会能源高级顾问。在这个角色中，Reert就与清洁相关的广泛 主题为委员会主席参议员RoWyde（D-OR）提供了建议。 能源、效率和减少温室气体排放的政策。从2008年到2014年，他作为参议院能源委员会的高级专业人员从事能源和气候立法工作。以这种身份，伦纳特领导了2012年清洁能源标准法案的制定(S.2146），这是总统的优先事项，它将利用市场机制到2035年使美国从低碳或零碳来源产生的电量增加一倍。在2010年和2011年，Reert还任教。 乔治华盛顿大学战略管理和公共政策系的能源政策研究生课程。 关于RFF 未来资源（RFF）是位于华盛顿特区的一家独立的非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与来改善环境，能源和自然资源决策。RFF致力于成为最值得信赖的研究见解和政策解决方案来源，从而带来健康的环境和繁荣的经济。 此处表达的观点是个人作者的观点，可能与其他RFF专家，其官员或其董事的观点不同。 分享我们的工作 我们的工作可用于在归因-非商业-NoDerivatives4.0Iteratioal（CCBY-NC-ND4.0 ）许可证下共享和改编。您可以以任何媒介或格式复制和重新分发我们的材料;您必须给予适当的信用，提供许可证的链接，并指出是否进行了更改，并且您不得应用其他限制。您可以以任何合理的方式这样做，但不得以任何方式暗示许可人认可您或您的使用。 您不得将材料用于商业目的。如果您在材料上重新混合、转换或构建，则不得分发修改后的材料。有关详细信息，请访问https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. Abstract 碳边界调整（CBA）是根据生产过程中排放的温室气体（GHG）数量对商品和产品的进口征收的费用。CBA的目的是允许具有高度雄心勃勃的气候目标的国家的此类商品生产商在国内市场上保持竞争力，以对抗来自监管较少的司法管辖区的进口。CBA不是当前气候和国际贸易政策组合的一部分，但当欧盟的碳边界调整机制（CBAM）生效时，这种情况将在10月发生变化。此外，美国参议院的多项法案提出了CBA。本报告的目的是确定一些重要的CBA设计元素，并讨论决策者可以选择的方案，特别是在欧盟和美国。 Contents 1. 2. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 4. 5. 1.新的贸易和气候景观 随着对气候变化的关注日益增加，发达经济体制定了越来越雄心勃勃的气候目标，来自难以减少的工业部门的排放在政策讨论中占据了越来越大的比例。 是定义市场份额的主要决定因素。在实施昂贵的脱碳政策的同时，保持生产者的国际竞争力的需求已导致各国开始调整国际贸易和气候政策。最突出的例子是欧盟的碳边界调整机制（CBAM ）。2 与对工业排放的气候问题一致的是影响国际贸易商品和产品的严重全球供应链问题。挑战在COVID大流行中，当前东西方之间的地缘政治紧张局势以及为应对乌克兰战争而实施的制裁增加了国际贸易供应链的风险，并将注意力集中在提高供应链的弹性和安全性上。 高雄心国家与气候相适应的国际贸易政策往往侧重于 来自高碳商品生产国的进口，这些国家没有受到类似的雄心勃勃的减排政策的影响。除了气候之外，重新定位供应链起源和加强与政治上志同道合的国家的贸易关系的举措可以将贸易伙伴分为低野心和高野心国家，尽管气候政策并没有推动国家分类。因此，看到有关国际贸易政策的讨论寻求解决关切就不足为奇了。 关于气候以及供应链和地缘政治。与气候相关的贸易和供应链混乱可能会对发展中国家产生负面影响 。 欧盟CBAM根据所体现的碳对商品进口征收费用。 However,theEUdoesnotconsidertheCBAMatradepolicy,butratheranextensionofitsemissionsallowanceclimateprogram.Whether,theCBAMcanbeexpectedto 通过提高欧盟内部这些商品的成本，减少欧盟从低野心县进口高碳含量商品。从出口商的角度来看，CBAM看起来与对其出口产品征收的与碳含量成比例的关税没有什么不同。如果从低野心的高碳国家进口，也会增加供应 链或地缘政治风险，CBAM有助于降低这种风险并平整气候政策竞争环境。但是，这不是欧盟讨论的一部分。 1难以减少的行业包括钢铁，铝，水泥，纸浆和造纸以及各种工业化学品。 22023年10月，欧盟将引入碳边界调整机制（CBAM）。该法律要求特定产品的进口商购买与他们希望进口到欧盟的产品中嵌入的碳量相等的欧盟排放交易系统配额。如果进口商可以证明原产国的制造业的碳价格等于欧盟配额的价格，那么配额购买的成本将退还给进口商。 2.作为政策工具的碳边界调整 本报告的其余部分重点介绍了碳边界调整（CBA）贸易政策的八个设计要素，决策者可用的选择以及所做选择的一些影响。3在大多数情况下，我们讨论了欧盟CBAM中有关这些选择的决定以及参议院提出的两项美国立法提案：由参议员克里斯·库恩斯（D-DE）发起的《公平，负担得起，创新和弹性过渡与竞争法》（FAIRAct）和参议员谢尔顿·怀特豪斯 （D-RI）的《清洁竞争法》（CCA）。 3.设计元素 八个设计元素如下： 1.需要付费的进口产品(通常称为承保产品)4 2.费用的大小 3.费用如何适用于承保产品 4.隐含碳的定义-即碳强度或温室气体(GHG)强度5 5.测量覆盖产品的温室气体强度的基线 6.用于测量温室气体强度的信息资源和方法，包括无法获得详细数据时的默认值 7.与CBA相互作用的覆盖产品的国内减排战略 8.俱乐部、联盟和豁免。 3碳边界调整是一项政策工具，以保持在具有雄心勃勃的脱碳目标和政策的国家生产的商品和产品的国际竞争力。其他政策包括在拥有排放交易体系（欧盟使用）的国家免费分配排放配额，以及在其他国家/地区免费分配国内含量要求。就本报告而言，我们重点关注CBA。我们使用CBAM来指代欧盟法律，使用CBA来指代一般类别的边境政策。 4就本报告而言，商品是指钢铁，铝，水泥，几种工业化学品，石化产品和一些精炼矿物。产品指使用商品作为生产过程的主要投入的制成品。 5虽然我们遵循目前的术语，并将这些政策称为碳边界调整，但它们更恰当地被认为是温室气体边界调整，因为任何特定的政策可能比狭隘地关注碳更广泛。 3.1.涵盖的产品 CBA的主要目的是确保国内生产商的竞争力，因为他们采取可能代价高昂的行动来遵守国内温室气体监管政策，包括对新技术进行大量投资和改进生产工艺以降低其产品的温室气体强度。产品 然后，将从以下产品清单中得出CBA所涵盖的范围：（a）在竞争激烈的国际市场上交换的产品，（b）国内生产商面临大量减排成本的产品，以及（c）竞争性进口产品中包含大量体现的温室气体，超出了可比的国内产品。 在大多数情况下，人们希望看到以温室气体浓度相对较高的初级商品为主的涵盖产品清单 。欧盟CBAM的重点是水泥，钢铁，铝，化肥，电力和氢气;关于钢，铝，水泥和铁的FAIR 法案;关于类似的初级商品的CCA扩大到包括化石燃料，相关的石油产品和一些工业化学品 。 由于CBA提高了覆盖初级产品的价格，因此增加了使用这些产品生产下游制成品的国内制造商的成本，从而增加了这些国内生产项目的成本。随着这些成本的上升，人们预计从其他国家进口的含有高碳初级商品的制成品会增加，这在一定程度上违背了CBA的宗旨。所有三个CBA都有扩大涵盖产品清单以包括下游制造产品的规定。 包含大量初级产品的产品。将费用应用于下游产品的方式比应用初级商品的费用要复杂得多（请参见第3.3节）。 3.2.费用 征收费用是在国内市场上提高竞争性进口产品价格的机制，用于确保面临高减排成本的国内生产商有一个公平的竞争环境。政策制定者在设定费用水平及其应用方面有几种选择 2 (Section3.3).TheEUCBAMsetsthefeeyieldedintonsofCOe(所有温室气体的碳当量)每吨涵 盖产品，按欧盟排放的年平均价格计算 交易系统津贴。CCA将费用设定为碳的现行社会成本。在这两种情况下，向涵盖产品的进口商收取的费用与国内生产商为保持遵守相关国内监管计划而支付的费用相同。《公平法 》将费用设定为遵守旨在限制生产涵盖产品的每个部门的温室气体排放的国内法规的平均成本（请参阅第3.3节）。 6《清洁竞争法》涵盖产品的完整列表见法案文本第4694(1)(4)(A)条，网址为https://www.congress.gov/bill/117-congress/senate-bill/4355/text. 根据决策者希望与CBA达成的目标，他们可以使用其他费用结构。例如，政策制定者可能不希望严格关注竞争力，而是希望在一定的时间间隔内，例如10年内，大幅减少进口商品中体现的温室气体。气候理由可能是拒绝向高度温室气体密集型产品的出口商提供美国市场。这些费用可以。 2 也反映了供应链安全或地缘政治问题。在这种情况下，费用可能会随着时间的推移而增加，以越来越不鼓励进口温室气体强度高于国内生产者的产品。这样的目标可能会建议一个时间表，其中费用因个别承保产品而异。实现这一目标的额外复杂性可以应用于每个进口的覆盖产品被分配给少数群体之一的情况，这取决于该产品的温室气体强度。例如,来自具有不同GHG强度的三个不同国家的钢可以被分配到三个不同的组。从价费用，所涵盖产品价值的百分比，而不是每吨CO的费用。然后可以对产品征收e 在每组中，温室气体强度较大的组适用较大的费用。 欧盟CBAM，FAIRAct和CCA都将进口费用与国内生产商遵守国内法规所面临的成本联系起来。 3.3.费用的应用 除费用水平外，政策制定者在将费用应用于承保产品方面有多种选择。这些选择必须与第3.2节中讨论的费用结构保持一致。最简单的方法是根据 2 该费用的应用要求评估涵盖产品的温室气体浓度,定义为CO的吨数。e 每吨商品。进口商支付的进口费用总额是费用乘以 温室气体强度乘以产品的吨数。 Theapplicationoffeesinth