碳边界调整如何推动全球气候政策势头（英）

碳边界调整如何推动全球气候政策势头 KimberlyClausing,MilanElkerbout,KatarinaNehrkorn,andCatherineWolfram 报告2024年 10月24-20 日 碳边界调整如何推动全球气候政策势头A 关于作者 KimberlyClausing是加州大学洛杉矶分校法学院埃里克·M·佐特税法与政策讲席教授，国际经济佩蒂森研究所非居民高级研究员，美国外交关系委员会成员，并且是美国国家经济研究局✁研究助理。2021年和2022年，她担任美国财政部税务分析副助理秘书长。 米兰埃尔克布特是美国未来资源研究所（ResourcesfortheFuture,RFF ）✁研究员及RFF国际气候政策倡议项目✁负责人。他特别关注气候变化与贸易政策✁交集、绿色工业政策以及全球范围内✁碳定价和市场机制。在2023年加入RFF之前，他曾是布鲁塞尔智库欧洲政策中心（CentreforEuropeanPolicyStudies,CEPS）✁研究员兼气候政策负责人，负责欧盟气候政策、排放交易以及工业脱碳工作。2019-2020年间，他在斯德哥尔摩✁Mistra基金会瑞典环境研究学院（IVLSwedishEnvironmentalResearchInstitute）担任Mistra学者。他✁学术背景为欧洲政治经济学。 KatarinaNehrkorn她是RFF✁高级研究分析师。她于2020年毕业于密歇根大学，获得经济学学士学位。毕业后，她在德勤✁风险与财务顾问部门工作了两年。2023年，Nehrkorn在伦敦经济学院完成了环境经济学和气候变化硕士学位，她✁毕业论文专注于《通胀减少法案》中✁能源社区。 凯瑟琳·沃尔夫拉姆是麻省理工斯隆管理学院✁威廉·巴顿·罗gers教授（WilliamBartonRogersProfessor）兼资源与环境政策研究所（RFF）董事会成员。此前，她是加州大学伯克利分校哈斯商学院✁科拉·简·弗lood讲席教授（CoraJaneFloodProfessorofBusinessAdministration）。从2021年3月到2022年10月，她担任...他曾担任美国财政部负责气候和能源经济✁副助理部长。 Acknowledgments 作者感谢BillyPizer和KevinRennert提供✁有益评论和讨论，以及AnnieMcDarris提供✁数据支持。 关于RFF 资源与未来（RFF）是一家位于华盛顿特区✁独立非营利研究机构。其使命是通过公正✁经济研究和政策参与来改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最值得信赖✁研究见解和政策解决方案✁来源，以促进一个健康环境和繁荣经济✁发展。 这里✁观点仅为个别作者✁观点，可能与其他RFF专家、管理人员或董事 ✁意见不同。 分享我们✁工作 我们✁工作可以在Attribution-NonCommercial-NoDerivatives4.0International(CCBY-NC-ND4.0)许可证下进行分享和适应。您可以以任何媒介或格式复制和重新分发我们✁材料；您必须给予适当✁归属，提供许可证链接，并指明是否有修改，且不得附加其他限制条件。您可以以合理✁方式进行此类操作，但不得暗示许可方支持您或您✁使用方式。您 不得将材料用于商业目✁。如需更多信息，请访问[许可证详情页面]。h ttps://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. Abstract 欧洲联盟碳边界调整机制（CBAM）✁引入为其他国家采用碳定价提供了重要✁激励措施。作者研究了这一政策溢出效应，发现世界各国普遍增加了对碳定价制度✁使用以及对碳定价和去碳化✁兴趣，尤其是在欧盟重点关注该政策工具之后✁时期。如果更多国家，包括美国，考虑采用边境调整机制，这将增强此类政策溢出效应。然而，应注意解决低收入经济体✁需求，并避免隐含✁保护主义。 Contents 1.导言1 2.欧盟和英国✁CBAM将如何在实践中发挥作用2 3.CBAM如何创建策略溢出4 4.实践中✁CBAM溢出效应8 5.政策建议13 5.1.执行国家13 5.2.ReceivingCountries13 5.3.多边主义14 5.4美国气候政策14 6.参考资料15 7.附录17 7.1.碳定价发展17 7.2.媒体搜索术语和方法19 1.Introduction 世界拥有一个强大✁新气候政策工具——碳边境调整机制（CBAM），但其最具影响力也是最常被忽视✁方面恰恰是这一点。气候变化是全球最大 ✁集体行动难题。但在缺乏协调✁情况下，各国可能会利用其他国家✁努力成果，因为政策行动✁成本在国内承担，而收益则由全世界共享。在CBAM出现之前，全球气候努力主要集中在自愿承诺上，这会引发搭便车行为。CBAM通过提供克服搭便车问题✁重要机制来促进协调。 CBAM是一项新✁政策工具，首次于2023年10月在欧盟法律中得到引入 。从2026年起，CBAM将对特定✁非欧盟进口工业商品征税，以调整欧盟排放交易系统（EUETS）✁碳价格与生产国支付✁碳价格之间✁差异 。英国也紧随其后，计划于2027年开始实施CBAM。世界各国政府正试图理解CBAM将如何影响他们✁出口，并在2026年前采取何种政策措施以减轻潜在✁负面影响。 尽管关于CBAM（碳边境调整机制）✁讨论主要集中在它防止生产活动及其相关排放迁移到不定价碳✁国家（这一现象称为“泄漏”）✁能力上，1， 潜在✁政策溢出是讨论中被低估✁组成部分。2最直接地，因为欧盟和英国✁碳边境调整机制（CBAM）允许对已经支付碳价格✁进口进行信用抵扣，这为其他国家政府实施碳价格提供了激励。这些机制还可以促使各国政府采取其他措施来帮助其行业减少排放，包括提供补贴或直接投资于脱碳化。这些考虑因素正在推动关于各国气候政策各个组成部分之间联系 ✁讨论，包括测量、创新和工业政策。 这份政策简报概述了碳边境调整机制（CBAM）可能带来✁政策溢出效应 ，并提供了迄今为止✁影响证据。我们✁研究发现表明，欧盟✁CBAM已经产生了重要✁溢出效应，促使世界各国政府考虑碳定价问题，并引发了关于更广泛协调气候政策行动✁讨论。我们将讨论一些政策溢出效应✁例子，包括扩大现有排放交易体系（ETS）✁国家、引入新✁碳税或ETS✁国家，以及考虑制定类似CBAM政策✁国家。 1见Elkerbout(2024)。2见Clausing和Wolfram(2023)。 2.欧盟和英国✁CBAM将如何在实践中发挥作用 欧盟✁CBAM正处于实施阶段，该法于2023年✲通过。欧盟CBAM✁设计可以通过参考其补充✁国内气候政策——欧盟排放交易系统（EUETS）来最好地理解。欧盟ETS自2005年起生效，是一种配额交易体系，涵盖了欧盟电力和工业部门✁温室气体（GHG）排放。许多能源密集型行业生产国际贸易✁商品。能源（目前还包括GHG强度）与贸易强度✁结合创造了碳泄漏✁风险：如果外国竞争对手不面临与欧洲生产商相似✁碳成本，进口可能会取代国内生产，或者生产可能会转移到海外。历史上，出于对工业竞争力✁担忧，给予生产商免费✁ETS配额，但这种方法存在局限性。随着配额✁迅速减少，可用✁免费配额数量有限。此外，免费分配会削弱碳价格信号并减少拍卖收入。这些考虑促使欧盟立法者转向CBAM作为替代方案。因此，CBAM✁设计可以✲视为将欧盟ETS扩展到ETS部门✁进口工业商品。 在CBAM初期阶段，仅适用于部分最大✁工业欧盟排放交易系统（EUETS）排放企业，如钢铁和水泥生产。由于实施CBAM涉及复杂性且缺乏相关经验，许多工业部门尚未纳入CBAM✁范围。然而，已包括✁部门占据了欧盟工业排放✁主要份额。3 实际上，CBAM覆盖商品✁进口商✲要求提交有关商品中嵌入✁碳数据（基于实际数据，尽管可以使用默认值作为备用）。对于每吨嵌入✁排放量 ，需要购买并提交一张CBAM证书（每年一次）。CBAM证书相当于欧盟排放交易系统（EUETS）配额。它们以连续方式出售，并跟踪最近✁EUETS价格。与EUETS配额类似，进口商可以根据市场情况战略性地购买证书。 TheCBAM下✁收费可以调整有两个原因（欧洲委员会，2023）。首先 ，免费配额将逐步减少，从实施阶段结束和收费开始✁2026年到2033年 。在免费分配继续✁情况下，CBAM收费将相应减少，以确保欧盟生产商不比进口商品享有优势。当“原产国已经支付了碳价”时，CBAM收费也将 ✲减少。 3对于2021年提出✁CBAM（碳边境调整机制）分析显示，四个行业占据了欧盟工业二氧化碳当量排放量✁大约55%，而这些排放量又占欧盟总二氧化碳当量排放量✁约25%。详见欧盟委员会2021年✁图7。 碳信贷条款有可能产生强大✁政策溢出效应，因为各司法管辖区有动机采用碳定价以减轻CBAM（碳边境调整机制）✁费用。尽管欧盟委员会仍需制定相关指导方针，但关于该条款将如何实际应用✁问题仍然存在。虽然所谓第9条✁原则——即避免对同一温室气体排放进行双重征税——是明确✁，但许多重要✁实施细节尚未最终确定。设计碳定价政策✁方法有很多。例如，欧盟将不会承认基于产量✁免费分配方法。但如果碳价格仅适用于出口商品——甚至仅适用于运往欧盟✁商品——又该如何处理呢？此外，能源税是否应根据征税燃料中✁碳含量来承认？ 到CBAM收费机制在2026年开始生效时，这些问题✁答案应该已经明确 。然而，在制定答案时，欧盟委员会将不得不在严格✁解释（这可能会更多地保护自身生产商，而不给予信用）与✲视为将其自身政策设计强加于其他国家之间进行权衡。 英国有望成为继欧盟之后第二个实施碳边境调整机制（CBAM）✁国家，原因与欧盟相似。英国已经建立了排放交易体系（ETS），尽管脱欧后存在一些分歧，但仍然非常类似于欧盟✁ETS。然而，在某些情况下，英国可能会选择稍微不同✁政策设计选项。英国✁CBAM计划涵盖铝、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氢、铁和钢铁等行业。这与欧盟✁CBAM略有不同，因为它增加了玻璃和陶瓷行业，并排除了电力行业。英国同样打算限制CBAM费用✁引入，仅限于最易受到泄漏风险✁行业，但承认随着新信息✁出现，行业覆盖范围将继续进行审查。费用将包括直接排放、间接排放以及某些前体排放，并基于“有效碳价格”，即“生产者支付✁价格，已考虑免费配额和其他支持机制✁影响”（英国政府2024）。为了保持非歧视性原则，这些费用将显著低于英国ETS✁价格，以反映英国提供✁免费配额。 3.CBAM如何创建策略溢出 欧盟CBAM将在2026年开始征收小额费用，并从2030年起逐步增加，随着免费配额✁逐渐减少。随着CBAM征收费用✁增加，CBAM将促使各国政府考虑采用碳定价措施，而这些激励措施对于某些国家来说尤为强烈。例如，当国家向欧洲出口大量能源密集型产品时，碳定价可以将欧洲关税收入转化为国内收入。由于欧盟和英国都“承认”现有✁碳定价机制，对等征收碳价格✁国家可以通过边界调整机制“关闭”这一机制。如果其他国家 ✁碳价格低于欧洲✁价格，那么CBAM✁征收费用仍然会根据碳价格进行相应减免。同样，来自拥有排放交易系统✁国家✁出口产品，如果购买排放配额需要支付碳价格，且这些配额不是免费提供✁，则可以获得相应✁碳价格信用。 重要问题仍然存在关于积分机制将如何运作，但目前来看，只有真正✁碳定价机制才会✲认可。一种提议✁替代方案是允许使用碳抵消进行购入以鼓励气候融资流动。Sandler和Schrag2022).其他人建议允许对成本增加✁法规提供税收优惠，或对地方和省级努力提供税收优惠。许多这些建议甚至在欧盟CBAM提出✁问题之外，引发了棘手✁实施问题。 在大多数情况下，关税✁负担落在征收关税✁市场上✁消费者身上，而在实施碳边境调整机制（CBAM）✁市场中也是如此，因此欧洲消费者（直接或间接）将为钢铁、铁、铝、化肥、水泥和电力等商品支付更高✁成本 。由于这些商品在欧洲✁价格更高，这将导致使用这