养老金融评论2023年第9期（总第94期）

内部资料 妥善保存 养老金融评论 2023年第9期（总第94期） 杨燕绥等：我国养老金高质量发展需要以柔克刚策略 金维刚：完善养老保险体系提高养老保障水平 贾洪波等：推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展论纲 曹德云：迎难而上锐意进取共促养老金融高质量发展 米红等：中国基本养老保险制度的优化方向 养老金融50人论坛 www.caff50.net 养老金融50人论坛简介 养老金融50人论坛(CAFF50)由董克用教授联合华夏新供给 经济学研究院等多家机构共同发起，于2015年12月9日正式成立。论坛成员由政界、学界和业界具有深厚学术功底和重要社会影响力的人士组成。论坛主要关注养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三部分内容，致力于成为养老金融领域的高端专业智库，旨在为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识。随着对养老金融研究的深入，为了促进产业落地，贵州国康养老金融研究院于2021年1月 29日在北京宣布成立，致力于将自身建设成为一流、综合、专业的养老金融智库。 论坛学术顾问： 潘功胜王忠民胡晓义宋晓梧 论坛秘书长：董克用 常务副秘书长：张栋施文凯 副秘书长： 孙博王赓宇 《养老金融评论》简介 《养老金融评论》是养老金融50人论坛月度官方刊物，秉承“专业性、前瞻性、国际性”的学术理念，以“为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识”为宗旨，重点反映论坛成员的学术成果与观点；跟踪国际理论前沿与实践动态；探讨中国养老金融改革与发展，促进养老金融领域交流与融合。我们诚挚欢迎业界、学界的专家踊跃撰稿，为我国养老金融发展贡献智慧。 《养老金融评论》编委会 主编： 董克用姚余栋 执行主编： 张栋孙博 编辑组成员： 施文凯于东浩陈瑶刘佳星 来稿、订阅及索要过刊等事宜，请发邮件至编辑部工作邮箱 caff50review@caff50.net进行联系。 目录 【本期重点关注】 杨燕绥等：我国养老金高质量发展需要以柔克刚策略4 金维刚：完善养老保险体系提高养老保障水平14 贾洪波等：推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展论纲18 曹德云：迎难而上锐意进取共促养老金融高质量发展40 米红等：中国基本养老保险制度的优化方向47 【养老金融观点集萃】 吴玉韶：用社会治理思维解决居家养老服务难题76 娄飞鹏：对个人养老金发展要有理性认识79 【CAFF50大事记】 2023年8月CAFF50动态82 导读：我国人口老龄化问题日益突出，优化养老保险体系已成为当前社会关注的焦点之一，可持续的养老保障体系对于老年生活保障和社会稳定发展起着至关重要的作用。目前，我国已经初步形成了由基本养老保险、职业养老金和个人养老金组成的三支柱养老保险体系，制度建设和改革已初见成效。加快完善多层次、多支柱养老保险体系，需要进一步着重提升统筹谋划和协调推进能力，促进三支柱养老保险制度联动改革，形成整体合力。 本期《养老金融评论》重点关注如下内容：养老金融50人论坛核心成员、清华大学公共管理学院杨燕绥教授提出我国养老金高质量发展需要以柔克刚策略；养老金融50人论坛学术委员会主席、浙江大学共享与发展研究院研究员金维刚总结我国近年来完善养老保险体系取得的进展；养老金融50人论坛特邀研究员、北京航空航天大学贾洪波教授提出推动共同富裕的社会养老保险制度高质量发展论纲；养老金融50人论坛核心成员，中国保险资产管理业协会党委书记、执行副会长兼秘书长曹德云提出优化我国养老保障体系的建议；养老金融50人论坛核心成员、浙江大学公共管理学院米红教授分析中国基本养老保险制度的优化方向，以飨读者。 杨燕绥等：我国养老金高质量发展需要以柔克 刚策略 杨燕绥：养老金融50人论坛核心成员、清华大学公共管理学院教授 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中华民族伟大复兴战略全局，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。多年来，国家不断加速建设老年人社会保障、养老服务、健康支撑等体系，稳稳托起亿万老年人的幸福生活。 2023年3月5日，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，要紧紧抓住人民群众急难愁盼问题，采取更多惠民生、暖民心举措， 本文摘自《中国人力资源社会保障》2023年第4期，作者为杨燕绥、秦晨。秦晨单位系清华大学。 健全基本公共服务体系，着力做好重点群体就业帮扶、收入分配调节、健全社会保障体系、强化“一老一幼”服务等工作。老有所养、幼有所育，事关千家万户，关乎民生福祉。2023年政府工作报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，加强养老服务保障，完善生育支持政策体系。我国已进入老龄化社会，老人们越来越长寿了。要抓好老龄事业、老龄产业，有条件的地方要加强养老服务设施建设，积极开展养老服务。 一、全球养老金高质量发展的目标、挑战和柔性政策 养老金是保障退休家庭基本生活的现金流。20世纪70年代以后，伴随人口老龄化和人口结构的变化，各国基本养老金制度的财务可持续性均遇到问题。在全覆盖的基础上，通过多支柱养老金体系建设实现养老金综合替代率达到国际劳工组织的最低保障目标（退休前收入的55%），成为国家养老金制度高质量发展的核心指标。2021年经合组织基本养老金替代率均值为42.2%，总和替代率均值为57.6%。欧盟成员国基本养老金替代率的均值为47.4%，总和替代率均值为55.3%。美国老遗残养老金替代率为39.1%，总和替代率是全球最高的，达到81.3%。 发达国家养老金改革历程如下：在初级人口老龄化社会（1950年-1974年），65岁以上人口占比为7%，在总和生育率1.8的条件下，15岁-64岁劳动年龄人口对老年人口的赡养比（对孩子讲抚养比）为10:1，此期间各国按照“全覆盖、保基本”的公平原则夯实基本养老金制度。在深度人口老龄化社会，强调“多支柱、互补性”的效率 原则（1975年-2010年），老年赡养比为5:1，各国着力调整养老金制度结构和完善国家养老金体系，巩固基础养老金、建设企业/职业和个人养老金。进入超级人口老龄化社会，老年赡养比接近2:1，各国开始强调“个人自立、代际和谐”的可持续性原则（2010年以后），鼓励个人增加就业、制定养老规划。综上所述，基于柔性政策，国家三支柱养老金体系呈现出此消彼长的协同发展趋势。 “柔性”在经济学中是指组织应对环境不确定性的“潜在能力”，包括决策反应能力、执行反应能力及其组织内部的协调程度。组织目标是既定的，在遇到外部不确定性时需要增加组织决策的灵活性，柔性政策应运而生。Stigler将灵活性引入经济学及对公司治理的讨论，定义其为生产技术能够适应更大产出变化的属性。Hart和Moore认为，在环境的不确定性与复杂性增加时，最优的契约形式是趋向于简单化和柔性化。柔性在公共政策议题中常常与社会治理相结合，包括适应性治理或者韧性治理等内容。综上所述，柔性政策即指为实现组织的既定目标，针对变化的社会环境，通过社会治理达成社会共识，适度调整政策内容以增加制度灵活性、适应性和可持续性，实现利益相关人共赢的政治决策。 二、中国养老金高质量发展的挑战和柔性政策 2022年末，我国基本养老保险参保人数达10.5亿人，基本实现了应保人群全覆盖。2000年中国进入人口老龄化社会，2022年中国进入中度人口老龄化社会。在此期间，中国与时俱进地完成了国家养老金三支柱的制度安排和体系建设（见图1）。 在进入人口老龄化社会之前，1997年中国完成了劳动保险时代的企业养老保险向社会养老保险的转型，2014年机关事业单位退休金制度与企业职工养老保险并轨，2015年城镇职工养老保险与城乡居民养老保险整合。2021年末，基本养老保险参保人数为102871万人，其中职工基本养老保险人数为48074万人，占总参保人数比重的46.73%；居民基本养老保险参保人数54797万人，占比53.27%。全国职工基本养老保险计发均值约2900元/月，基本实现了全覆盖、保基本的目标。 进入人口老龄化社会的初期，2004年建立了企业年金制度，培育了养老金的信托文化和信托市场；2014年建立了职业年金制度。截至2021年末，企业年金投资运营规模2.61万亿元，当年投资收益 额1242亿元；职业年金基金投资运营规模1.79万亿元，当年投资收 益额932亿元。 在进入中度人口老龄化社会之前，积极探索个人养老金制度。 2018年启动了税收递延型商业养老保险试点，2022年启动了个人养 老金制度，并于2022年11月颁布了实施细则和公布了开办个人养老 金业务的23家银行、证券、基金公司名单。此外还有新中国成立以来不断改善的养老救济制度、高龄老人津贴等。 党的二十大报告提出，要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题……目前基本养老保险“一柱为大”、公共部门和企业职工待遇差距大，均不利于其持续性发展。养老金总和替代率正在面临如下挑战： 一是职工基本养老金替代率趋低。1997年，我国企业职工基本养老保险的目标替代率为在职职工平均工资的60%左右。1997年 -2021年统计数据显示，职工基本养老金替代率从在职职工平均工资的77.55%降至41.28%。 二是企业年金覆盖率低。截至2021末，我国共有11.75万户企 业建立了企业年金计划，参加职工有2875万人，占基本养老保险参保职工的比例不足6%，且以国有企业职工为主。2020年中国养老金发展指数显示，养老金公平性较2019年增值0.0015，居民养老保险、职业年金覆盖率均有所提升；养老金效率性较2019年减值0.0004，基本养老金待遇增幅和替代率有所下降；可持续性较2019年减值0.0003，制度赡养负担上升、基金收支平衡能力下降。总之，我国养老金制度高质量发展遇到挑战。 2013年我国“63婴儿潮”人口进入50岁年龄组，女职工进入退 休高峰，年增退休人员500多万人，基本养老保险基金征缴收支出现当期缺口（见表2）。2023年“63婴儿潮”人口进入60岁年龄组， 男职工也进入退休高峰，预计年增退休人员1000多万人，以中央政府为主的财政补贴将不断增加，缴费职工和领取养老金者的赡养比 （对子女是抚养、对老人是赡养）降至2.5:1以下。根据预测，2023-2030 年60岁以上人口持续增加，约在2032年进入高度人口老龄化社会（见图2）。未来十年，我国需要以柔克刚的改革政策，促进多支柱养老金体系健康发展。 我国职工基本养老保险制度的刚性，源自国营企业改革的配套措施。1999年政府工作报告提出，在三年左右时间使大多数国有大中型企业扭亏解困的目标能够实现。为此要完善养老保险制度，确保企业离退休人员养老保险金按时足额发放，并尽快补发拖欠的养老金。 1997年，国企改革需求导致职工基本养老保险制度的刚性特征如下：一是高费率。为解决在岗职工的视同缴费问题，参保企业费率一律定为工资总额的20%（经合组织成员国雇主雇员合计费率均值为18.%）；灵活就业人员按照社会平均工资的12%向社会统筹账户缴费。二是刚性的管理模式。参保只能按年度申报，基本不考虑年度内发生的异常情况；企业职工由企业按月代扣代缴，逾期缴费要扣滞纳金；参保职工异地迁徙时只能携带个人缴费部分，已经缴纳的社会统筹部分必须留在原参保地。在激烈的市场竞争中，民营企业出现低成本、小型化，甚至短期化的发展趋势，难以适应现行职工基本养老保险政策，灵活就业人员更是如此。反之，2021年6月起，银保监会在浙江省和重庆市开展为期一年的专属商业养老保险试点。截至2022 年1月底，6家试点公司累计承保保单近5万件、累计保费4亿元、 件均保费8000元，其中快递员、网约车司机等新业态从业人员投保近1万人，约占总投保人数的40%。 企业年金制度刚性源自美国经验。2000年以后，中国研究和制定企业管理办法，主要借鉴20世纪70年代美国颁布的《雇员退休收 入保障法》的制度安排。该法案的社会背景是20世纪50年代英美国家正在兴起的大型制造业企业的运营模式，美国对小雇主