宏观研究：调增赤字以外，财政政策还有哪些选项？

研究所 宏观研究 证券研究报告：宏观报告 2023年10月17日 分析师:袁野 SAC登记编号:S1340523010002 Email:yuanye@cnpsec.com 研究助理:魏冉 SAC登记编号:S1340123020012 近期研究报告 Email:weiran@cnpsec.com 《9月信贷同比表面平淡，实则改善已现》-2023.10.15 调增赤字以外，财政政策还有哪些选项？ 核心观点 历史告诉我们年中存在调整预算的窗口期，并且常与扩大投资相关联。回到当前时点，看年内的财政政策，更需要结合当前形势辩清政策目的。政策发力点可能不在支出端，而更加侧重收入端。十四届全国人大常委会第十三次委员长会议建议，十四届全国人大常委会第六次会议审议海洋环境保护法修订草案等，审议国务院关于金融工作情况的报告等，审议有关任免案等。并未出现审议预算调整议案的内容。同时，当前时点是否会调整预算加码财政政策，还需参考三季度经济数据的成色，假如数据超预期的好，那么逆周期调节政策加码的必要性是下降的，假如数据平淡，甚至完成今年经济增长目标有困难那么可能还有调增赤字的可能。如果不以增加赤字来弥补财政收支缺口，那么可能还有四条路径，一是通过增加非税收入弥补税收增长缺口，如通过国有资产处置；二是通过政府性基金等结存调入；三则是通过完善税收征缴或调节部分税收增加收入；四是压缩财政支出，以与预算收入相匹配。 风险提示： 房地产市场超预期下行，政策落地执行扭曲，地缘政治冲突加剧 目录 1预算法对于财政赤字、预算调整有严格规定4 2我国财政严守3%的赤字率警戒线5 3我国曾经四次调增财政赤字7 4年内政策展望8 5风险提示12 图表目录 图表1：主要经济体财政盈余/赤字在GDP占比6 图表2：一般公共收入&全年预算11 图表3：税收收入&非税收入11 图表4：一般公共预算收入&GDP12 图表5：一般公共预算收入&支出12 进入四季度，市场对于财政政策加力的讨论升温。10月13日，赵乐际主持召开十四届全国人大常委会第十三次委员长会议，决定十四届全国人大常委会第六次会议10月20日至24日在京举行。预算收入是否会调整？会以何种方式调整？又用于什么方向？我们做如下讨论。 1预算法对于财政赤字、预算调整有严格规定 2018年第二次修订的《预算法》提到，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。 国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。 因此，官方口径的财政赤字是在一般公共预算收支的基础上，加上预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及结转结余来计算。纳入赤字口径的收入包括一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入，以及其他转入一般公共预算的收入。纳入赤字口径的支出包括一般公共预算支出，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出，以及一般公共预算调出的支出。按照功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。 另外，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。因此，财政赤字包括中央财政赤字和地方财政赤字。中央财政赤字通过发行国债弥补，地方财政赤字通过发行地方政府一般债券弥补。例如，《关于2022年中央 和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》显示，2023年全国一般公共预算收入217300亿元，增长6.7%。加上调入资金及使用结转结余19030 亿元，收入总量为236330亿元。全国一般公共预算支出275130亿元（含中央预备费500亿元），增长5.6%。赤字率按3%安排，比上年提高0.2个百分点。全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元，其中，中央财政赤字31600亿元， 增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。 《预算法》同时提到，经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。 而对于预算调整的流程，《预算法》规定，国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。因此，从法律角度，预算调整具有严格限制。 2我国财政严守3%的赤字率警戒线 从1981年我国出现第一支国债开始，1981-1998年赤字率一直处于较低水平，从未超过1%。这种状态一直持续到1999年。由于亚洲金融危机爆发，我国经济受到明显波及，为应对外部冲击，2000年赤字率提升至2.9%。2016年中国积极的财政政策要加大力度，拟安排财政赤字2.18万亿元，比前一年增加5600亿元，赤字率提高到3%，首次碰触了“3%的国际警戒线”。此后直至2019年，我国赤字率始终未突破3%。2020年因受到病毒冲击，2020年、2021年赤字率短暂突破3%，分别达到3.6%、3.2%，2022年之后再次回落至3%以内。2022年财政部部长刘昆在十三届全国人大五次会议首场“部长通道”上提到，赤字率适当下调，是保持财政可持续的重要举措。今年3月1日，财政部部长刘昆在新闻发布会上表示，过去五年总体赤字率控制在3%以内，为应对新的困难挑战预留政策空间。 因此，我国赤字率在绝大部分时期维持在3%以下，既保持了财政可持续，也预留了政策空间。 国际上，通常以《马斯特里赫特条约》规定的赤字率3%作为政府赤字率控制标准参考值。但是需要注意《马约》的适用条件，李丹（2017）在《我国政府债务可持续性研究》提到，《马约》中关于政府债务风险衡量参考值是在经济正常运行条件下，约束、协调和防范政府债务风险的一种有效标准，但不是唯一标准。欧盟设定该标准时，20世纪90年代的世界政治经济缓和、经济形势良好，并将经济增长率设定为5%的情形作为前提条件，即《马约》给出的政府债务风险控制参考标准是一个经济正常运行情况下的参考值，其间可存在一个上下波动的弹性区间，而实际债务负担率取决于赤字率与经济增长率动态变化。而海外主要经济体，目前已普遍突破3%的警戒线。IMF在10月2日发布的《财政监测报告》显示，2022年全球财政赤字率为4.7%，连续第四年超过3%，其中美国财政赤字较2021年快速压缩，但仍为5.5%，欧元区财政赤字亦连续第二年下降，为3.8%，日本则较2021年反弹至7.8%。 图表1：主要经济体财政盈余/赤字在GDP占比 资料来源：IMF，中邮证券研究所 3我国曾经四次调增财政赤字 我国曾经四次在年中调整预算增加赤字。第一次是1998年。根据《关于1998 年中央和地方预算执行情况等的报告》，九届全国人大一次会议批准的1998年中 央预算是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景 目标纲要》的精神，按照适度从紧原则安排的，赤字比上年压缩了100亿元。但是，在预算执行中，情况发生了很大变化，亚洲金融危机对我国经济的影响程度比预料的要严重得多，在国家相继采取了降低银行存贷款利率、增加信贷资金供应以及提高部分商品出口退税率等刺激经济增长的措施之后，上半年经济增长速度仍呈下降趋势。面对严峻挑战，中央决定加大宏观调控力度，实施积极的财政政策。1998年8月29日全国人大常委会，通过了《关于批准国务院增发今年国 债和调整中央财政预算方案的决议》。财政部向国有商业银行增发1000亿元国 债，同时银行配套发放1000亿元贷款，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。据统计，实施这项措施大致拉动1998年经济增长1.5个百分点。 第二次是1999年。根据《关于提请审议增发国债用于增加固定资产投入和今年中央财政预算调整方案（草案）议案的说明》，1999年三四月份以来，国际国内形势又发生了一些新的变化，我国经济发展面临着更加复杂的外部环境，国内经济生活中的一些问题更加明显地表现出来，有效需求不足的矛盾尤为突出。由于1998年国家安排的1000亿元国债资金已拨付完毕，1999年预算安排用于基础设施建设的国债资金也基本拨付使用，若不采取措施，下半年投资增幅下降的趋势会更加明显。1999年8月31日全国人大常委会，表决通过了《全国人大 常委会关于批准增发国债和1999年中央财政预算调整方案的决议》。国务院通过 财政部向银行增发600亿元长期国债。新增国债资金项目安排的重点是：基础设 施建设，主要用于支持1998年1000亿元国债资金的续建项目。企业技术进步和产业升级。环保与生态建设。教育文化设施。增发的600亿国债中，300亿元将列入今年中央财政预算，相应扩大中央财政赤字，中央财政赤字由平均预算的 1503亿元扩大到1803亿元；其余300亿元国债，由中央政府代地方政府举借，不列入中央财政预算。 第三次是2000年，《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》提到，2000年中央预算确定以后，为了巩固和发展经济回升的良好势头，经九届全国人大常委会第十七次会议批准，调整了中央预算。2000年8月25日全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于批准国务院增发长期 建设国债和今年财政预算调整方案的决议》，批准增发长期建设国债500亿元和 2000年中央财政预算调整方案。增发的国债应基本用于在建的国债项目建设，主要用于中西部地区，促使这些项目早日竣工投产，发挥效益。 第四次是2008年。根据《关于提请审议2008年中央预算调整方案（草案） 的议案的说明》，5月12日，四川省汶川县发生8.0级特大地震。……为及早谋划和适时开展恢复生产和灾后重建工作，切实保障灾后恢复重建资金需要，中央财政拟调整2008年中央预算，并从今年起建立地震灾后恢复重建基金，根据实际情况分年加以安排，专项用于四川及周边省份受灾地区恢复重建。2008年6月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三次会议，批准2008年中央预算调整方案。2006年中央财政建立了中央预算稳定调节基金，目前（2008年）尚有1032亿元可以动用，从中调用600亿元用于建立地震灾后恢复重建基金等。 以上调整后，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过的2008年中央预算中， “中央财政收入”仍为32531.72亿元，没有变化；另“调入中央预算稳定调节基金” 增加600亿元。“中央财政支出”增加600亿元。 因此，经验上，我国曾4次在年中调整财政赤字，调增原因普遍与外部冲击突发、经济增长受挫有关。而调整预算主要用于增加财政支出，资金投向上主要集中在扩大基础设施投资等方面。预算具体调整时点则多数分布在8月份，以对全年经济增长形成有效拉动。 4年内政策展望 历史告诉我们年中存在调整预算的窗口期，并且常与扩大投资相关联。回到当前时点，看年内的财政政策，更需要结合当前形势辩清政策目的。 首先，政策目的可能不在基建。第一，与前四次赤字调