中国一级地方政府风险指标图表报告

中国一级地方政府风险指标图表报告 许赟邦 高级分析师 2023年7月24日 Thisreportdoesnotconstitutearatingaction 要点速览 •中国一级地方政府制度框架的可预测度高且均衡。与下级地方政府相比，该群体（主要是省份和少数大城市）拥有稳定的收入来源和较少的支出责任。 •与中国下级地方政府相比，大多数一级地方政府的个别信用状况波动性较低。高收入地区通常能够举债更多，以支持地方发展，而低收入地区则受到激进公共产业融资的制约。 •五个计划单列市的财政波动性更大，而且这种波动性预计会持续下去，缘于其规模更小，更容易受到周期性收入如土地出让收入的影响，且支出责任更大。 •随着中国经济稳步复苏和巨额基建支出逐步退出，信贷指标或将保持温和。 •一级地方政府对于地方国企的支持将更具选择性，优先支持承担重大政策任务的国企。 •这是同时发布的两份关于中国一级地方政府风险指标的报告之一。另一份报告《中国一级地方政府风险指标数据表》为网页版格式，数据可下载。 2 •中国的经济发展集中在多个沿海省份，这些省份的私营经济充满活力，工业基础雄厚。 •高收入地区通常拥有更广的融资渠道，以支持地方发展。相较被制约不能激进公共产业融资的低收入地区，其债务规模更大。 •中国房地产市场低迷，令地方经济发展承压。该影响具有不对称性，因土地出让下滑，低收入地区的经济受到更大冲击，而高收入地区的情况普遍较好，地方经济增长未受到重大干扰。 经济 各地区人均GDP差异较大 地区水平全国水平 200,000 180,000 人均GDP（人民币元） 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 北京深圳上海宁波厦门江苏青岛福建天津浙江大连广东内蒙古湖北重庆山东陕西山西安徽湖南江西宁夏辽宁新疆四川海南河南云南青海西藏河北吉林贵州广西黑龙江 甘肃 - 注：2022年数据。横线表明中国全国人均GDP。资料来源：地方政府统计局、标普全球评级。 预算表现 •由于一级地方政府的土地出让风险敞口较低，且资本支出职责有限，因而预算表现将保持中等。 •下级地方政府财政能力的弱化可能给一级政府带来一定程度的或有负债风险。 除计划单列市外，地方财政表现相对稳定 地方政府本级 地方政府的整体预算表现因房地产疲软和下级政府资本支出激增而恶化 地方政府全口径 省级政府直辖市政府计划单列市一级地方政府省级政府直辖市政府计划单列市一级地方政府 5 0 BACA(%) (5) (10) (15) (20) (25) 20182019202020212022 5 0 BACA(%) (5) (10) (15) (20) (25) 20182019202020212022 注：请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。注：请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。 债务负担 •由于资本支出职责有限，且来自中央政府的强劲转移支付资金流入增强了财政实力，因而多数一级地方政府的债务负担轻于其下级地方政府。 •各地的债务负担差异巨大；负债沉重的低收入地方政府在宏观经济下行期间风险更高。 一级地方政府通常负债较轻，因大部分借款为对下级政府的转贷 地方政府本级 天津 厦门 重庆 大连 宁波 500 调整后债务负担%（不含转贷） 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 050100150200250300350400 直接债务%（不含转贷） 各地债务负担差异巨大 地方政府全口径 江苏 浙江 天津 重庆 湖南 青岛 贵州 宁波 湖北 大连 中国地方政府 四川 厦门 上海 河北 山东 福建 广东 宁夏 甘肃 深圳 山西 西藏 500 450 400 经调整债务负担(%) 350 300 250 200 150 100 50 0 050100150200250300350400 直接债务(%) 注：2022年数据。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。注：2022年数据。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。 国有企业支持措施 •中国一级地方政府的国企状况差异非常大。国企杠杆水平和流动性状况的差异通常是由各地不同的发展风格和政府能力造成的。 •高收入地区国企的财务指标普遍较好，特别是长三角和珠三角地区的国企。 •我们认为，地方政府将更具选择性地为国企提供支持，并会优先考虑承担重大政策职责的国企。 中国一级地方政府的国企状况差异巨大 地方排名（百分比越高表明相对信用状况越好） 山西 浙江 北京 深圳 江西 山东 江苏 河北 上海 中国一级地方政府 厦门 广东 河南 福建 广西 云南 重庆 青岛 宁波 天津 100 90 国企杠杆（2018-2022年平均水平） 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0102030405060708090100 国企流动性（2022年12月） 注：中国36个一级地方政府排名。国企杠杆水平百分比越高表明排名越高而杠杆水平越低。气泡大小代表国企债务占地方政府总收入的百分比。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：Wind，标普全球评级。 我们的研究范围 我们的中国一级地方政府报告包含各地方政府的对比数据用以评估其信用状况。我们用“一级地方政府”这一术语指代中国内地第一层级的地方政府。这些地方政府与中央政府有直接财政关联。在中国的四级地方政府中，只有一级地方政府能够直接在资本市场借债。 信用质量指标 标普全球评级在评估美国以外地区地方政府的信用质量时，会结合其制度框架和个别信用状况进行评估，得出基准评级，构成我们对地方政府信用评估的核心要素。除制度框架分析外，我们还要基于五个信用要素来对地方政府的个别信用状况进行评估，其中三个主要要素为经济指标、财政表现和债务负担。另外两个要素分别为财务管理和流动性指标，对这两个要素的分析要求我们对有限的公开数据进行深入的判断和解读，但我们通常将这两个要素视为大多数地方政府的信用状况支持性要素。 衡量支持国有企业能力的指标 我们的分析主要关注政府对旗下政府关联实体债务的支持能力，而非政府偿还自身债务的能力。随着中央政府加强对地方政府财政预算案的审核，地方政府只有在相关活动获得预算审批通过的情况下方可进行开支，包括向政府关联实体提供大量支持。我们用三个指标来衡量政府对国有企业领域的支持能力，分别为国企规模、国企信用质量以及地方政府对非财政预算资源的控制。我们的指标仅针对非金融机构国企。我们主要从数据提供商Wind获取国企数据，Wind数据覆盖70%-80%的地方政府控股国企（按中国政府公布的国企总资产和总负债数据衡量）。这些数据为我们提供了较为简便的财务衡量指标。我们的分析未包含地方政府能够控制的更为广泛的财务资源。这些融资手段的形式和复杂性差异很大，无法用简单的指标轻松衡量。 7 软性监管指导线 •中国政府对地方政府的债务负担水平设定了一些软性监管指导线，如利息费用比率和债务负担比率。一旦这些比率接近了软性监管指导线，我们就认为地方政府可能就要强制接受被动财政整顿（fiscalconsolidation），如削减支出以变相给国有企业提供支持。 •被动财政整顿可能导致经济增长放缓并限制政府支持地方国企的能力。但另一方面，财政整顿也可能迫使地方政府有效改变行为模式，包括强化预算管理和风控。 越来越多的地区利息负担上升债务规模激进增长推高债务负担比率 地方政府全口径专项债利息费用比率%门槛值% 20 18 16 14 (%) 12 10 8 6 4 2 天津宁夏云南新疆吉林大连贵州广西辽宁北京重庆河北甘肃安徽湖南海南湖北陕西广东四川江苏深圳浙江宁波 厦门 0 300 250 200 (%) 150 100 50 0 直接债务占调整后总收入的比例%(地方政府全口径)门槛值% 天津大连吉林云南辽宁贵州重庆河北海南广西湖南甘肃湖北新疆安徽广东陕西宁夏北京四川浙江宁波江苏厦门 深圳 注：数据截至2022年。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。注：数据截至2022年。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。 房地产市场下行 •去年中国地方政府的土地出让收入下降程度并不一致。一些收入较低的地区的降幅显著；而高收入地区的表现普遍较好。 •我们认为，土地出让收入下降对地方政府财政表现的影响是周期性的，原因是土地开发成本也将随之下降。但是，其对经济增长和政府支持地方国企的能力将产生结构性影响。 中国前十大地区*对土地出让收入的依赖度更高部分低收入地区的土地出让收入显著下降 2021年一级地方政府土地出让收入占比%(地方政府全口径) 2022年一级地方政府土地出让收入占比%(地方政府全口径) 60 50 40 (%) 30 20 10 北京 深圳 上海 宁波 厦门 江苏 天津 浙江 大连 0 2021年一级地方政府土地出让收入占比%(地方政府全口径) 2022年一级地方政府土地出让收入占比%(地方政府全口径) 60 50 40 (%) 30 20 10 宁夏 辽宁 新疆 四川 海南 云南 青海 河北 吉林 贵州 0 湖北 *前10大地区为中国人均GDP最高的十个地区。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。 注：这些地区为中国人均GDP排名最后10位的地区。请参照我们的词汇表获取术语定义。资料来源：地方政府财政局，标普全球评级。 部分一级地方政府 10 福建省部分指标的排位 地方政府指标排位（百分比越高，信用状况越强） 剔除对下级政府借贷的调整后DB%（2022年） 福建省预算表现 15 10 5 BACA(%) 0 (5) (10) (15) (20) (25) (30) (35) 福建中国一级地方政府 202020212022 人均GDP（2022年） 调整后DB%（2022年） 注：可参考后文词汇表查阅相关术语定义。资料来源：各地方政府下辖财政局，Wind资讯，标普全球评级。 福建省债务负担 BACA%（2022年） BACA%（2020-2022年平 均值） 600 500 400 (%) 300 200 100 调整后DB%剔除对下级政府借贷的调整后DB%（2022年） 注：BACA%调整资本支出后的预算差额占调整后财政总收入的比率（即财政赤字比率），DB指债务负担。在中国36个一级地方政府中的排位。可参考后文词汇表查阅相关术语定义。 资料来源：各地方政府下辖财政局和统计局，Wind资讯，标普全球评级。 0 2020 2021 2022 注：可参考后文词汇表查阅相关术语定义。资料来源：各地方政府下辖财政局，Wind资讯，标普全球评级。 江苏省部分指标的排位 地方政府指标排位（百分比越高，信用状况越强） 剔除对下级政府借贷的调整后DB%（2022年） 江苏省预算表现 15 10 5 BACA(%) 0 (5) (10) (15) (20) (25) (30) (35) 江苏中国一级地方政府 202020212022 人均GDP（2022年） 调整后DB%（2022年 注：可参考后文词汇表查阅相关术语定义。资料来源：各地方政府下辖财政局，Wind资讯，标普全球评级。 江苏省债务负担 BACA%（2022年） BACA%（2020-2022年平 均值） 600 500 400 (%) 300 200 100 调整后DB%（2022年）剔除对下级政府借贷的调整后DB%（2022年） 注：BACA%调整资本支出后的预算差额占调整后财政总收入的比率