财政政策对柬埔寨贫困和不平等的影响（英）

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10570 柬埔寨财政政策对贫困和不平等的影响 WendyKarambaMichalMyckKajetanTrzcinskiKimsunTong 贫困与公平全球实践2023年9月 政策研究工作文件10570 Abstract 本研究评估了截至2019年，财政政策及其各个要素对柬埔 寨贫困和不平等的短期影响。它将公平承诺方法应用于2019 /20年柬埔寨社会经济调查的数据以及来自各政府部门，部门和机构的财政行政数据进行评估。该研究提供了有关税收和社会支出对柬埔寨家庭影响的第一批经验证据。研究发现 ：（i）柬埔寨2019年的财政制度将不平等减少了0.95个基尼指数点，其中由初等教育支出的实物转移造成的不平等减少幅度最大；（ii）柬埔寨的财政制度减少了。 不平等，在国际比较中，不平等减少的程度很小；（iii ）低收入家庭在短期内支付的间接税比他们获得的现金收益更多，以抵消负担。因此，在短期内，从收入中扣除现金净额的穷人和弱势群体的人数多于净增加的穷人和弱势群体的人数。财政政策可以通过扩大社会援助支出为贫困和弱势家庭带来更多的净收益。柬埔寨在冠状病毒大流行期间开始了这种扩张，使其与比较者更加接近。 本文是贫困与公平全球实践的产物。这是世界银行为其研究提供开放访问并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作文件也张贴在网上，网址为http://www。世界银行。org/prwp。可以通过waramba@worldba与作者联系。组织；mmyc@ceea。org。pl；trzcisi@世界银行。org；tog@worldba。org。 政策研究工作文件系列传播正在进行的工作的结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的目标是快速获得调查结果，即使演示文稿尚未完全完善。这些论文带有作者的姓名，应相应引用。本文表达的发现，解释和结论完全是作者的发现，解释和结论。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事或他们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 财政政策对贫困和贫困的影响柬埔寨的不平等 WendyKaramba1MichalMyck2KajetanTrzcinski3KimsunTong4 关键字:财政政策，社会支出，税收，财政关联，贫困，不平等，柬埔寨，公平承诺。果冻代码:D31、H2、H5、I38、O23 1世界银行贫困与公平全球实践经济学家。电子邮件：wkaramba@worldbank.org。2经济分析中心（CenEA）主任。电子邮件：mmyck@cenea.org.pl。3世界银行贫困与公平全球实践顾问。电子邮件：ktrzcinski@worldbank.org。4世界银行贫困与公平全球实践经济学家。电子邮件：ktong@worldbank。 作者感谢JonJellema和MarianoErnestoSosa对论文进行了同行评审。我们很感激 向MatthewWai-Poi提供有用的意见，评论和建议，并向RiMrgai提供总体指导。作者要感谢柬埔寨经济和财政部（MEF）和计划部（MoP），国家统计局（NIS）提供的数据。作者还感谢经济和财政部在2022年金边举行的磋商期间收到的结果以及文件草案的宝贵意见。该研究的资金来自全球税收计划多方捐助者信托基金，得到了澳大利亚，丹麦，法国，日本，卢森堡，荷兰，挪威，瑞士，英国以及彭博慈善组织的慷慨支持。本文的发现、解释和结论完全是作者的发现、解释和结论。调查结果不一定代表世界银行集团、其执行董事或他们所代表的国家的观点。世界银行不保证这项工作所包含的数据的准确性。 1.Introduction 健全的财政政策对于宏观经济稳定和增长以及减少贫困和不平等至关重要。这既可以通过其对宏观经济状况（经济增长，就业和通货膨胀）的影响，也可以通过税收和公共支出的分配影响来实现。例如，针对贫困和弱势家庭的公共支出可以有效地减轻贫困的发生率和深度，支持更广泛地分配经济增长的利益（delaFete等人。Al2017)，同时为其他领域的公共干预留出范围和资源。因此，财政政策通过再分配效应在减贫和减少不平等方面发挥直接作用，资源的收集和使用方式影响财政工具包是否实现减贫和均等化目标。就柬埔寨而言，到目前为止 ，还没有对财政政策的分配影响进行全面分析，本研究旨在填补这一空白。 在截至2019年的十年中，柬埔寨保持了宏观经济稳定，包括审慎的财政管理和强劲的增长。强劲和包容性增长有助于大幅减贫和共享繁荣。根据官方统计，全国贫困率几乎减半，从2009年的33.4%降至2019/20年的17.8%。与国际相比，不平等仍然温和，2019/20年的基尼系数估计为0.32，尽管这一不平等水平自2014.5以来略有增加。 本文评估了柬埔寨2019年财政政策及其各个要素的再分配效应。我们采用公平承诺研究所（CEQ）开发的国际公认的方法来评估税收和社会支出如何影响贫困和不平等。6本分析依赖于2019/20柬埔寨社会经济调查（CSES）和2019年关于税收，转移和社会支出的行政数据。CSES由国家统计局（NIS）收集，财政行政数据由经济和财政部（MEF）编制。 本文试图回答以下问题：社会支出，补贴和税收政策在多大程度上有助于实现再分配和减贫目标？特定的税收和政府支出如何有助于均等化和减贫？改变特定税收或福利的规模和/或累进性的财政政策改革将如何影响不平等和贫困？在财政审慎的范围内，可以做些什么来使税收和转移更加“扶贫”？这些证据可以为决策者和其他利益相关者提供信息，以评估现有的财政手段和设计改革。 柬埔寨2019年的财政体系及其许多要素减少了不平等现象，但也在短期内使贫困家庭自掏腰包。7根据使用CEQ方法的财政关联分析，柬埔寨的模拟财政体系使基尼系数下降了0.95个百分点。初等教育支出在不平等方面显示出最大的好处，并辅之以直接税。 5世界银行（2022a）。 6有关CEQ方法的描述，请参见Lusting和Higgins(2018)。 7请注意，本文的一些发现在2022年柬埔寨贫困评估中有特色。 CEQ方法估计这在很大程度上是渐进的。尽管不平等有所减少，但与国际相比，再分配的程度很小。同时，该分析估计，较贫穷的家庭在短期内支付的间接税比他们获得的现金收益更多。财政系统将贫困人数的短期指标提高了2.1个百分点。尽管向贫困家庭的直接转移具有减贫作用，但它们不足以抵消间接税的增加贫困的作用，特别是对消费征收的增值税。虽然从短期来看，贫困家庭的平均现金状况较差，但重要的是要注意，该分析并未考虑到将有助于减少贫困的健康和教育服务对家庭的长期经济利益。在有可用资金的情况下，规模足以弥补税收负担的现金转移有可能为贫困和弱势家庭带来净收益，而改善目标定位将有助于降低这种扩大方案的总体成本。 在发展中国家中，柬埔寨并不是唯一一个由于财政政策的模拟因素而导致短期贫困增加的国家。由于CEQ方法一直适用于60多个国家，因此可以将柬埔寨的绩效与同等的中低收入国家进行比较。几个中低收入国家由于其财政政策而经历了净贫困增加，这并不奇怪，因为它们经常严重依赖间接税。尽管如此，一些低收入和中低收入国家的财政政策具有更大的减贫效果。 值得注意的是，提交的柬埔寨财政评估早于COVID-19大流行。因此，由于为应对大流行而扩大了向贫困和弱势家庭的现金转移，目前的结果可能有所不同。截至2023年1月，自2020年6月启动以来，COVID-19现金转移计划已支付9.32亿美元。该计划一直是政府支持计划的最大组成部分。现金转移支付支出从2019年不到GDP的0.1%上升到2020年的0.7%和2021年的1.4%。该计划已覆盖约690,000户家庭和270万人，约占人口的17％ ，高于大流行前的2％。8附录中的方框A.1总结了政府对危机的财政反应。 接下来的部分组织如下：第2节概述了柬埔寨的主要税收和转移，包括这些财政工具的规模和组成。第3节描述了方法、经验方法和数据来源。第4节介绍了柬埔寨的主要调查结果，并与其他国家进行了比较。第5节描述了模拟的结果，这些模拟研究了扩大向贫困家庭的现金转移对贫困和不平等的影响。第6节总结并强调了结果对柬埔寨的影响。 2.柬埔寨的税收和社会支出 2009年至2019年政府收入和支出的演变 在2019年之前的十年中，柬埔寨经历了强劲的经济增长，提高了穷人的收入并减少了贫困。这是在宏观经济稳定和审慎的时期进行的 8见世界银行(2022a)，了解政府应对危机的财政对策摘要。 财政措施。2009年，财政赤字很大，占国内生产总值（GDP）的8％以上。但是柬埔寨通过增加税收和谨慎的支出逐步减少了财政赤字。自2015年以来，柬埔寨能够大幅减少财政赤字，并将其维持在GDP的3％以下（图1）。赤字通常由外国援助赠款或发展伙伴对投资项目的融资来弥补。2019年，经过几年的积累，政府储蓄上升至GDP的20%（或22.2万亿韩元）。据估算，2019年整体财政赤字占GDP的比重已经控制在-0.7%。 图1：2009-2019年柬埔寨国内收支（占GDP的百分比） 百分比 3020 10 0 20092010 2011 2012 2013 201420152016 2017 2018 2019 直接税间接税（包括贸易税）其他收入国内收入 支出 资料来源：MEF。 注：其他收入包括非税收入、资本收入和省级收入。 由于税收管理的改善和税基的扩大，税收增加了。从2009年到2019年，中央政府的税收收入从GDP的9.7％增加到20％。税务总局（GDT）和海关总局（GDCE）引入的各种税收管理改革支持了这一增长。自2008年以来，GDCE推出了自定义数据自动化系统（ASYCUDA）并加强了反走私措施。2014年，GDT引入了对商业利润 （主要是大型，注册和/或商业企业）的真实税收制度的转变，改善了纳税人的注册和服务，并提高了税务审计能力，从而提高了合规性（世界银行，2019）。这些改革是在2014-18年收入调动战略的背景下实施的。这些努力，加上快速的经济增长，使得大多数收入来源都能实现收益，特别是增值税、消费税和公司税。2019年，柬埔寨的税收收入高于大多数东盟国家（图2）。 图2：2019年柬埔寨和东盟国家税收收入（占GDP的百分比） 柬埔寨泰国菲律宾新加坡马来西亚印度尼西 5 10 15 20 资料来源：WDI数据库。 注：没有越南、老挝人民民主共和国和文莱达鲁萨兰国的数据。 亚缅甸 0 柬埔寨改善的财政空间使政府能够增加支出。政府支出从2011年占GDP的20.2%增加到2019年的24%，主要是由社会服务以及国防和安全支出推动的(世界银行，2023年)。然而，柬埔寨的支出增长部分反映了公务员的工资增长。2011年至2019年，公共部门工资占GDP的比重几乎翻了一番，从2011年占GDP的4.4%上升到2019年占GDP的7.1%(世界银行，2023年)，公共部门最低工资从2012年的每月约50美元上升到2018年的250美元(世界银行，2019年)。社会部门支出从2011年的4.6%增加到2019年的6.8%，这主要是由于教育支出的增加，教育支出几乎翻了一番，占2011年GDP的1.5%，达到2019年GDP的2.9%(世界银行，2023年和WDI)。然而，在大流行前的几年里，卫生支出仅略有增长。2019年，对符合条件的家庭和企业的电力补贴达到3300万美元（占GDP的0.12％）。 柬埔寨的税收制度 柬埔寨的税收高度集中，在市或省一级征收少量税款。总体而言，2019年中央政府收入占GDP的23%，而省级政府收入占2%(表1)。间接税是政府收入的主要来源（占GDP的13％），其次是直接税（占GDP的5％） 。表1概述了柬埔寨政府的收入结构。 表1：2019年柬埔寨国内政府收入 Source 金额（十亿KHR) 占GDP 的百分