政策跟踪周报第4期：完善转移支付，海外经验几何？

【】撒钱·QW 近期，国务院关于财政转移支付情况的报告指出，将进一步完善转移支付制度。我国当前转移支付“账本”如何、完善转移支付或从哪些方面完善？本文梳理，供参考。 一问：我国转移支付“账本”现状如何？转移支付规模持续攀升，重点支持人口大省和共同事权 作为地方综合财力的重要组成部分，中央对地方的转移支付在均衡地区间财力差异、推进区域协同发展方面发挥了重要作用。2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元、同比增长18%，占地方综合财力比重达35%；2023年中央对地方转移支付力度进一步提升，预算总额突破10万亿元。 近年，中央对地方转移支付规模持续攀升，一般性转移支付尤为明显。2020年以来，中央一般财政支出中超七成用于转移支付，2022年转移支付规模占中央一般财政支出比例达73%、较2019年提升超5个百分点；一般性转移支付规模明显增长，2023年转移支付预算中，近九成为一般性转移支付、同比增长近8%。 从投向来看，央地转移支付重点支持人口大省、重点投向“共同财政事权”领域。从2023年央地转移支付预算安排来看，剔除未落实到地区的转移支付，四川、河南、湖南等人口大省转移支付规模较大，三省总额占比近15%；从一般性转移支付投向来看，基本养老金、医疗保险、义务教育等“共同财权事权”为重点支持领域。 二问：当前央地转移支付面临哪些挑战？地方财权事权失衡凸显，省以下转移支付缺乏专项法律监管 疫情等冲击下，地方财政收支压力加剧、财权事权不均衡问题愈发凸显。2020年以来，多地一般财政收入下滑，但保民生等刚性支出不减，使得地方财政对转移支付依赖度加深。2022年地方财政自给率约48%、较2019年下降超1 个百分点；分地区来看，多地财政自给率较疫情前的2019年明显下滑，仅山西等资源型省份财政自给率有所提升。 省以下财政收支承压尤为明显，或部分缘于基层对转移支付资金统筹安排等自由度较低等。2022年，部分基层政府通过收回经费、退回支出款等筹集资金；究其原因，除了财权事权不均衡外，转移支付资金多数具有指定的方向和用途或也是原因之一。2019年的中央审计报告显示，一般性转移支付中，地方无法统筹使用的资金占比超五成。同时，省以下转移支付落地过程更多依赖地方规章制度，缺乏专项法律监督和统一绩效管理，使得多地存在转移支付下达缓慢、资金使用效率低下等问题。2022年地方财政审计报告中，超八成地区提及其转移支付落地过程存在问题；其中，省以下转移支付资金未及时下达、对下级资金分配不规范、资金使用不规范等问题被提及较多。 三问：完善转移支付，海外经验几何？转移支付制度法治化、规模公式化、下达直达化、监管专业化 完善转移支付制度，海外经验或可提供几点启示。 第一，转移支付机制法治化。海外经验显示，财权事权、转移支付法制化,可以减少外生因素干扰，稳定各级政府预期。如加拿大、德国通过宪法确立财政均衡原则,英国、俄罗斯等通过财政性法规、政府白皮书、政府间达成协议的方式确立财政均衡原则。 第二，转移支付公式化、直达化。部分海外国家转移支付采用规范化、程序化的因素法分配,选择能反映各地基本情况和财政收支状况的客观因素为分配依据，如简单比例因素法、收支均衡模型法等。同时，部分国家中央政府采用“一竿子到底”直达机制或更有利于缓解基层财政压力。 第三，转移支付资金监管专业化。为了监督转移支付资金使用，多国建立专业化的转移支付管理机构，部分国家专设由中央和地方政府代表共同组成的政府间财政关系处理机构,如德国“财政规划委员会”、加拿大“财政事务委员会”等。部分国家在政府体系之外设立了专职独立机构,如澳大利亚“联邦拨款委员会”等。 风险提示：政策落地或不及预，数据统计存在误差或遗漏。 内容目录 1、热点思考：完善转移支付，海外经验几何？4 1.1、一问：我国转移支付“账本”现状如何？4 1.2、二问：当前央地转移支付面临哪些挑战？5 1.3、三问：完善央地转移支付，海外经验几何？6 2、政策跟踪8 2.1、东北全面振兴座谈会：主席主持召开东北全面振兴座谈会8 2.2、稳地产：一线城市地产政策优化待官宣，二线城市陆续取消限购11 2.3、化隐债：建立听取和审议政府债务管理情况报告制度，重庆化债方案率先落地。11 2.4、基本养老服务体系建设：民政部将从三方面加大推进力度12 2.5、保障性租赁住房：2023年规划204万套、目前建设进度超7成13 2.6、两岸发展支持政策：国务院出台政策支持福建探索海峡两岸融合发展新路14 风险提示15 图表目录 图表1：央地转移支付是地方综合财力的重要组成4 图表2：中央对地方的转移支付类别及特征4 图表3：2020年以来中央对地方转移支付力度持续提升4 图表4：近年央地转移支付结构4 图表5：2023年各地转移支付分布5 图表6：一般转移支付重点支持“共同财政事权”5 图表7：2022年地方财政自给率较2019年有所下滑5 图表8：疫后地方本级一般财政收支差走阔5 图表9：一般性转移支付中仍有多数资金被指定用途6 图表10：部分地区审计报告披露项目落地进度6 图表11：多地审计报告提及转移支付落地过程存在问题6 图表12：部分地区审计报告披露转移支付问题涉及金额6 图表13：日本通过系列法律明晰各级政府事权7 图表14：日本转移支付体系的四大特点7 图表15：日本三类转移支付的监管机制8 图表16：两次东北全面振兴座谈会比较9 图表17：东三省农业发展重要性日益提高9 图表18：年初以来，东北地区与俄合作项目9 图表19：2010年以来，东三省常住人口持续下滑10 图表20：东三省地区流出人口多为劳动年龄人口10 图表21：东三省产业结构变化情况10 图表22：目前东北地区第二、三产业比重低于全国水平10 图表23：东三省私营企业固定资产投资回落明显10 图表24：东北地区工业企业占比下降明显10 图表25：二线城市地产优化政策出台11 图表26：近期，中央、地方关于化债的相关表态12 图表27：近年来中国65岁以上人口占比持续上行12 图表28：近年基本养老保险账户情况12 图表29：民政部加大推进基本养老服务体系建设13 图表30：国家基本养老服务清单部分项目13 图表31：保障性租赁住房等各类型保障房定义13 图表32：2023年保障性租赁住房建设进度超七成14 图表33：“十四五”保障性租赁住房规划超600万套14 图表34：近年，支持两岸发展相关政策15 1、热点思考：完善转移支付，海外经验几何？ 近期，国务院关于财政转移支付情况的报告指出，将进一步完善转移支付制度。我国当前转移支付“账本”如何、完善转移支付或从哪些方面完善？本文梳理，供参考。 1.1、一问：我国转移支付“账本”现状如何？ 作为地方综合财力的重要组成部分，中央对地方的转移支付在均衡地区间财力差异、推进区域协同发展方面发挥了重要作用。2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元、同比增长18%，占地方综合财力比重达35%；2023年中央对地方转移支付力度进一步提升，预算总额突破10万亿元。我国央地转移支付可分为无条件转移支付和有条件转移支付两类；一般性转移支及税收返还为无条件转移支付，其特点为不指定用途，主要用于调整地方财力水平、弥补地方财政缺口；专项转移支付等为有条件转移支付，特点为资金用途被指定、地方政府自主权较低，主要用于公共产品建设等. 图表1：央地转移支付是地方综合财力的重要组成图表2：中央对地方的转移支付类别及特征 地方综合财力构成 (万亿元) 35 30 25 20 15 10 5 0 2010201120122013201420152016201720182019202020212022 地方本级财政收入 地方政府性基金收入 中央对地方转移支付 来源：财政部、国金证券研究所来源：《央地关系——寓活力于秩序》、国金证券研究所 2020年以来，中央对地方转移支付规模持续攀升；其中，以均衡区域基本财力为目标的一般性转移支付规模最大、占比近九成。为了缓解疫情期间地方财政收支压力，2020年以来，中央一般财政支出中超七成用于转移支付，2022年央地转移支付规模占中央一般财政支出比例达73%、较2019年的68%提升超5个百分点。从组成结构来看，无条件的一般性转移支付规模明显增长；2023年超10万亿元的转移支付预算中，近九成为一般性转移支付、同比增长近8%。同时，2022年起，新增一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付，直达基层政府，缓解基层财政压力。 2013-2023年中央对地方转移支付总额与比重 (万亿元)(%) 1174 10 73 9 72 8 71 7 70 6 5 69 4 68 367 转移支付总额 占中央一般公共预算支出比重(右轴) 图表3：2020年以来中央对地方转移支付力度持续提升图表4：近年央地转移支付结构 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023E 来源：财政部、国金证券研究所来源：财政部、国金证券研究所 从投向来看，央地转移支付重点支持人口大省、重点投向“共同财政事权”领域。从2023年央地转移支付预算安排来看，剔除未落实到地区的转移支付，四川、河南、湖南等人口大省转移支付规模较大，三省转移支付总额占比近15%；从占比近九成的一般性转移支付投向来看，除了不指定用途、用于补充财力缺口的均衡性转移支付外，基本 养老金、基本医疗保险、义务教育及困难群众补助和基建支出等“共同财权事权”为转移支付重点支持领域。 图表5：2023年各地转移支付分布图表6：一般转移支付重点支持“共同财政事权” 2023年转移支付预算 (千亿元)6 5 4 3 2 1 0 四河湖湖河云黑新安广贵山辽江内陕甘吉山西重江广福青北宁海上浙新天川南南北北南龙疆徽西州东宁西蒙西肃林西藏庆苏东建海京夏南海江疆津 一般财政转移支付支出结构(2020年) 移支付 资金补助经费展资金支付补资金资金补助建支出支付支付补助其他支付 (%) 重点生态功能区转困难群众救助补助 体制结算 城乡义务教育补助 农业生产发老少边穷地区转移 县级基本财力保障机制奖 车辆购置税收入补助地方 城乡居民基本医疗保险 基特殊转移 基本养老金转移税收返还及固定 均衡性转移 江古 0510152025 来源：财政部、国金证券研究所来源：财政部、国金证券研究所 1.2、二问：当前央地转移支付面临哪些挑战？ 疫情等冲击下，地方财政收支压力加剧、财权事权不均衡问题愈发凸显。2020年以来，疫情等对经济造成冲击，使得多地一般财政收入下滑，但支出端，保民生等刚性支出不减；因此，疫后地方财政对转移支付依赖度加深、财政收支差走阔。2022年地方财政自给率约48%、较2019年回落超1个百分点，处于历史较低水平；分地区来看，2022 年上海、江苏等地财政自给率较疫情前的2019年明显下滑，仅山西、陕西、内蒙古等资源型省份收益于能源价格上涨、财政自给率有所提升。 图表7：2022年地方财政自给率较2019年有所下滑图表8：疫后地方本级一般财政收支差走阔 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 全国各地财政自给率情况 上北广天浙江山山福陕内河重安四江辽河海湖湖贵云宁广新黑甘吉青西海京东津江苏西东建西蒙北庆徽川西宁南南北南州南夏西疆龙肃林海藏 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% (万亿元)地方本级一般财政收支累计差额 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 古江 2022年财政自给率2022与2019变化量（右） 疫情前三年平均20202021 20222023 来源：Wind、国金证券研究所来源：Wind、国金证券研究所 省以下财政收支承压尤为明显，或部分缘于基层对转移支付资金统筹安排等