我国土地财政的演化、困局和应对

CMF宏观经济热点问题研讨会第64期 我国土地财政的演化、困局与应对 报告人：闫衍 中诚信国际信用评级有限公司董事长中国宏观经济论坛（CMF）副主席2023年4月 一、财税体制改革与土地财政演化 目录二、土地财政困局与当前缺口 三、弥补土地财政缺口的可行路径 改革开放以来，土地财政的发展与我国经济、财税体制改革密切相关 »改革开放以来，伴随我国由计划经济逐步转向市场经济，财政投融资体制改革持续向纵深推进，财政预算体系也由“一本账”向“四本账”转变；与此同时，土地相关收入由预算外向预算内转变，土地财政逐步形成，并创造性地衍生出一套以土地作为地方政府信用基础的制度，推动了中国工业化和城镇化的快速发展。 改革开放以来，我国财政预算体系由“一本账”转向“四本账”，土地财政逐步成为重要部分 一本账两本账三本账四本账 450000改 革 400000开 放 1980-1994： 分灶吃饭、财政包干基于“放权让利”扩 1994： 《预算法》出台，初步形成了 1996年政府性基金纳入预算：《国务院关于加强预算外资金管理的决定》将13项数额较大的政府性基金纳入预算 2007年9月：国务院发布 《关于试行 国有资本经 2010年：国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意 2014年《预算法》修订案正式确立“四本账”：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算 350000 前：大了地方财力和财权，公共财政 1998年土地财政快速发展： 营预算的意 见》； 300000统 收 250000统 支 阶 200000段 调动地方政府管理财 政积极性 土地相关收入逐步成为预算外资金来源之一： 1980年提出实行城市建设用地综合开发和 基本框架； 分税制改革：国有土地出让收入全部划归地方；地方政府 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加见》快住房建设的通知》，宣布从下半年起全面停 止住房实物分配，实行住房分配货币化；土地管理法第一次修正，农地须经征地变成国有地后方能转为建设用地，确立了城市政府对土地建设的垄断权力 2006年规定土地出让收支纳入政府性基金预算： 2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用 2013年：财政部正式编制全国社会保险基金预算 150000 征收城镇土地使用费；逐步通过 权出让收支管理的通知》规定，自2007年1月1 100000 50000 1988年分期分批房改 开始推行 土地财政减轻收支压力 日起将国有土地使用权出让金收入全额缴入国库，纳入地方政府性基金预算管理，支出全部通过基金预算予以安排 0 19501980199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 国有资本经营收入社会保险基金收入政府性基金收入公共财政收入 分税制改革后地方财政收支矛盾突出，地方政府逐步通过土地财政减轻压力 »1994年，我国开始实行分税制改革，地方政府财权集中到中央，事权下放到地方，在一定程度上加大地方财政收支压力，当年地方财政收支比重为44.3%，较1993年78%的占比大幅下降，而财政支出压力依然不减。地方政府为弥补收支缺口，逐步通过土地财政减轻收支压力。 8000亿元 7000 1.2 1.02 1 6000 5000 0.8 0.57 4000 0.6 3000 0.4 2000 1000 0.2 0 0 1989199019911992199319941995199619971998 地方财政收入 地方财政支出 收入/支出 1994年分税制改革后，地方财权事权不匹配，财政收支矛盾日益突出 100% 90 80 70 60 50 40 30 20 10 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 0 77.98% 44.30% 地方财政收入:比重地方财政支出:比重 住房制度改革、土地产权制度改革等进一步推动土地财政快速发展 »1980年中央层面首次正式提出住宅商品化政策，揭开了住房制度改革的大幕；1998年国务院宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化；同年，土地管理法第一次修正，正式明确了国有土地有偿使用制度的内容，确立了城市政府对土地建设的垄断权力。住房制度改革、土地改革等进一步推动土地财政的快速发展。 50000 1998年实行住房分配货币化提高了土地交易活跃度 80 45000 60 40000 3500040 30000 20 25000 0 20000 15000 -20 10000 5000 -40 0 199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 -60 本年购置土地面积（万平方米）土地购置费（亿元）土地购置面积同比（右轴）土地购置费同比（右轴） GDP等政绩考核催生地方政府融资需求扩张，助推土地金融与土地财政等连锁效应 •以经济发展为主要指标的政府绩效和官员政绩考核体系刺激了地方政府高价卖地的短期行为； •2013年底，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定不能简单把经济总量和增长速度作为 干部提拔任用的唯一标准。 GDP等经济指标曾在政绩考核中占重要比重 140% 土地市场是地方政府稳政绩的重要工具 社会管理 市场监管 行政效率 GDP等 经济指标 公共服务 人口和环境 廉洁状况 40% 120%十六大十七大十八大十九大二十大 100% 2002 80% 35% 30% 25% 60% 40% 20% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0% -20% -40% 2007 2012 2017 2022 20% 15% 10% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 5% 0% 土地出让收入同比增速GDP:现价:累计同比（右轴） 注：由于历史年份土地出让收入数据的可得性有限，2011年及之前的土地出让收入由全国土地出让合同签订总价款指标代替 土地出让收入管理体制改革推动土地财政进一步规范 我国土地出让收入管理体制改革历程 2007年前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理 2007年土地出让收入管理制度改革后，全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，专款专用 2014年《预算法》修订案正式明确四本账，土地出让收入预算编制和执行公开接受人大监督 2022年，原来由自然资源部门负责的土地出让收入征收工作划归税务部门，土地出让收入征收环节进一步得到规范 150% 130 110 90 70 50 30 10 2007年前 2007年 2014年 2022年 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 -10 -30 20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 土地出让收入（亿元）土地出让收入同比增速 -20,000 注：由于历史年份土地出让收入数据的可得性有限，2011年及之前的土地出让收入由全国土地出让合同签订总价款指标代替 近年来地方财政压力加剧，地方政府难以主动降低对土地财政的依赖 20000 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 2022年仅9省一般公共预算收入正增长 （未剔除留抵退税影响） 亿元 % 40 30 20 10 0 -10 -20 吉林 西藏云南天津海南甘肃辽宁重庆江苏广西广东湖南贵州北京浙江山东上海河南河北福建黑龙江湖北宁夏青海四川安徽江西新疆陕西内蒙古山西 -30 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2022年近九成省份（27省）财政平衡率较上年回落 % pct 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 上海 吉林浙江海南北京江苏辽宁福建广东云南湖南重庆山东甘肃西藏湖北河北安徽宁夏贵州广西黑龙江河南四川青海江西天津山西新疆内蒙古陕西 -12 一般公共预算收入一般公共预算支出 一般公共预算收入增速-自然口径一般公共预算支出增速 2022年财政平衡率2021年财政平衡率财政平衡率变化幅度 土地财政逐步成为政府“第二财政”，土地财政依赖度保持高位 多因素推升土地相关收入规模，占比保持较高水平、成为地方财政主要构成 四本账中占7%三本账中占10% 土地相关税收 四本账中占29%三本账中占36% 国有土地使用权出让收入 非税收入 政府性基金收入 非税收入 税收收入 转移性收入 债务收入 专项债务对应项目专项收入 其他 转移性收入 债务收入 其他 100000 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 目前土地相关税收、土地出让收入占比较为稳定土地相关税收占一般公共预算收入的20%左右土地出让收入占政府性基金预算收入的90%左右 亿元 2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 地方政府财政收入 政府性基金预算收入 （四本账中占31%） （三本账中占40%） 一般公共预算收入 （四本账中占37%） （三本账中占58%） 社会保险基金预算收入 （四本账中占31%） 国有资本经营预算收入 （四本账中占1%） （三本账中占2%） 注：①四本账指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算 ②三本账指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算 ③三本账占比均按2022年数据统计，四本账占比按2021年统计（2022年社保基金预算收入暂未披露） 国有土地使用权出让收入土地相关税收 土地税收占地方一般公共预算收入比重土地出让占地方政府性基金预算收入比重 土地财政不断强化，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 土地出让收入约占土地财政规模（不考虑抵押融资）的八成 81% 81% 78% 亿元 2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%，2020年为最高值44% 55% 47% 44% 37% 2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年2022年 国有土地使用权出让收入土地相关税收土地财政规模 注：①由于土地抵押融资数据不易获取，暂以土地出让收入及土地相关税收统计土地财政规模 ②土地相关税收包含左图五大税种 大口径土地财政依赖度小口径土地财政依赖度 注：①小口径土地财政依赖度=土地出让收入/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算收入） ②大口径土地财政依赖度=（土地出让收入+土地相关税收）/（地方政府性基金收入+地方一般公共预算