具有中国特色的绿色证书：绿色证书将帮助中国清洁能源转型么？ 英

2023年7月 具有中国特色的绿色证书： 绿色证书会帮助中国清洁能源转型? CHINA OIES论文：CE9 AndersHove，OIES高级研究员和GarySipengXie ，政策顾问和不列颠哥伦比亚省顾问 加拿大自然资源部部长 本文的内容是作者的唯一责任。它们不一定代表牛津能源研究所或其任何成员的观点。 版权所有©2023 牛津能源研究所 （注册慈善机构编号：286084） 未经版权所有者特别许可，本出版物可部分复制用于教育或非营利目的，前提是必须承认其来源。未经牛津能源研究所书面许可，不得将本出版物用于转售或任何其他商业目的。 ISBN978-1-78467-213-3 Acknowledgements 作者s感谢OIES的PhilipAndrews-Speed、AzureInternational的SharonFeng、OIES的MichalMeidan、Refinitiv的YanQin、绿色和平组织东亚的叶瑞琪、华北电力大学的张素芳和BP的徐征提供的有益建议和评论。任何错误都由作者负责。 本文于2023年8月1日首次发布，并于2023年8月8日更新并重新发布，以反映2023年8月3日发布的新政策。 执行摘要 绿色电力交易是一种潜在的以市场为导向的方法，可以促进中国的清洁能源转型，并摆脱迄今为止使用的基于补贴和计划的方法。然而，实际上，中国这一政策的主要工具——绿色证书，在接受方面面临着严重的障碍。虽然新政策和现有趋势将有助于解决其中一些障碍，但在中国的绿色证书能够在加速该国采用清洁可再生能源方面发挥重要作用之前，还必须克服更多障碍。 中国是可再生能源领域的领导者，包括风能、太阳能和水电。风能和太阳能在中国被称为“新能源”，得到了补贴上网电价 、最低采购金额、配额和电网平价计划下的拍卖以及分布式太阳能的额外计划的支持。大多数风能和太阳能发电容量由国有电力公司拥有，其大部分产出在没有私营部门直接参与的情况下出售给电网，尽管这种情况正在逐渐改变。 多年来，中国也有各种政策来促进私人购买可再生电力，其中最引人注目的是绿色证书计划。中国绿色证书代表金融购买 1,000千瓦时的风能或太阳能电力；证书由监管实体颁发给合格的风能和太阳能发电机，然后它们可以将证书出售给私 人或国有购买者，这些购买者自愿购买证书。该计划的初始阶段收效甚微，但自2021年以来市场兴趣的上升和最近的政策文件表明，绿色电力采购可能在中国的电力系统中发挥更大的作用。正如中国的内部电力市场和系统已经与国际实例趋于分歧一样，中国的绿色证书制度是独一无二的，中国的绿色证书与国际惯例的兼容性尚不清楚。绿色证书最初旨在帮助逐步取消政府对风能和太阳能的补贴，目前正在向支持无补贴的风能和太阳能过渡。然而，中国的绿色证书市场在透明度 、监管及其作用方面面临着巨大的近期障碍——无论是在实现私营企业的低碳目标方面，还是在实现省级能源消耗和可再生能源一体化目标和配额方面。 Contents 致谢二 执行摘要iii Contentsiv 数字和表格iv Introduction1 中国可再生能源政策背景：前期政策支持和风能补贴太阳能2 中国绿色证书政策与市场:历史与现状6 市场的早期历史6 电力市场改革与直接绿色电力交易9 解决上网电价补贴赤字的潜力9 中国绿色证书市场面临的问题与挑战10 低交易量10 缺乏额外性11 重复计数12 缺乏透明度13 与国际可再生能源证书的竞争14 国际认可15 绿色证书在中国境外的演变及其对中国市场的潜在影响17 结论：在绿色证书发挥更大作用之前，仍然存在各种障碍18 数字和表格 图1：2006-2023年中国可再生能源附加费水平随时间变化，人民币/千瓦时3 表1：已售出的累积绿色证书占已发行绿色证书总数的百分比11 Introduction 近十年来，中国一直在寻求将更多的市场要素引入其电力部门，既通过为投资和运营提供更多的市场价格信号来提高电力部门的经济效率，又鼓励发电和消费方面的新参与者的参与。对于可再生能源，中国一直在寻求减少对政府补贴的依赖，绿色证书等市场工具有可能使公共和私营公司参与该国的清洁能源部署，同时减轻其补贴负担。 2017年，当中国启动绿色证书计划时，中国已经是风能、太阳能和水力发电领域世界领先的可再生能源安装商。最初的绿色证书政策有几个既定目标，但主要目的是提高私营部门的可再生能源收入，特别是跨国消费品牌等私营公司的收入，并减少对补贴和其他政策支持的需求。从那以后的几年里，新项目的补贴已经撤回，旧项目的补贴有限，但绿色证书仍然难以起飞。最近，交易量有所增加，2023年中期推出了一项重大的新改革，可能会扩大绿色证书的作用。 本文的目的是评估中国的绿色证书计划，并回答以下重要问题：（1）绿色证书在多大程度上帮助加速了可再生能源的部署，（2）为什么绿色证书购买量会增加，这会产生什么影响？（3）中国的绿色证书对私营公司，特别是国际公司，以及中国的绿色证书是否得到国际认可？ 本文分为四个部分。第一部分提供了有关中国可再生能源政策的背景信息，特别是与政府补贴有关的政策，因为绿色证书开始是逐步淘汰和取代此类补贴的战略。第二部门解释了我国绿色证书政策和市场的汗青和近况。第三部分讨论了绿色证书市场面临的问题和挑战。第四部分评估了中国的绿色证书在多大程度上可能被积极购买可再生能源和相关工具的国际公司认可。 中国可再生能源政策的演变以及批发电力交易逐步引入市场化要素，为绿色证书交易带来了光明的未来。原因是： 尽管政府仍在寻求使用绿色证书作为增加可再生能源收入的工具-通过鼓励企业和个人购买证书，并抵消政府的补贴义务-最近的政府补充补贴基金的政策意味着使用这些收入来替代政府所欠的上网电价赤字的紧迫性降低了 。这减少了市场对绿色证书缺乏额外性的看法，这在该计划的早期是一个主要障碍。 解决可再生补贴赤字的趋势使解决这一赤字成为绿色证书的不太突出的政策目标，但如果绿色证书成功，这可能导致进一步采取行动，将旧的风能和太阳能从上网关税中转移出来。因此，政策制定者有动机提高绿色证书的吸引力，希望进一步减轻政府补贴负担，即使在上网电价赤字得到解决之后也是如此。 通过无补贴的电力生产，风能和太阳能输出的供应不断增加，可以使用绿色证书进行营销，而由无补贴的风能和太阳能项目颁发的这些成本较低的绿色证书，相对于过去的补贴项目的绿色证书，对私营部门的购买更具经济吸引力。 然而，尽管取得了这些积极的进展，但仍有许多障碍阻碍了一个充满活力和活跃的绿色证书市场的发展，这将有助于中国的低碳政策目标。中国绿色证书市场的未来演变具有很大的不确定性，绿色证书在国际上的认可程度也是如此。在中国以外，从简单地增加可再生能源容量的政策转向确保可再生能源在需要的地方和时间被消耗。这导致欧洲和北美向时间匹配的可再生能源市场发展，这可能意味着中国的绿色证书将与其他地区的变化脱节。 本文的内容是作者的唯一责任。它们不一定代表意见1 牛津能源研究所或其任何成员。 中国可再生能源政策背景：前期政策支持与风能和太阳能补贴 中国绿色证书市场于2017年开始作为风能和太阳能的额外支持政策，其背景与中国可再生能源补贴的历史有关，可追溯到二十年前，特别是与中国风能和太阳能发电上网电价设计相关的补贴支付赤字。 中国早在20世纪90年代就开始推广风能和太阳能技术，该国的国内风能市场在2000年代中期达到了千兆瓦规模，部分原因是《京都议定书》下的清洁发展机制，导致中国的风能项目从西方国家寻求遵守碳排放目标。1中国风能和太阳能容量的真正拐点发生在2010-11年左右。2009年，在通过补贴容量拍卖促进风电几年之后，中国引入了补贴的风能上网电价，对根据该计划批准的新项目给予20年的固定支付电价。2通过向大多数客户收取电力销售附加费，为风力发电容量拍卖和随后的上网电价提供了补贴。2011年还引入了慷慨的上网电价，以涵盖太阳能光伏（PV）。3这些补贴上网电价的引入与中国两项技术的起飞相吻合：风力发电能力从2008年的12吉瓦上升到2011年的63吉瓦， 太阳能光伏发电能力从2010年的1吉瓦以下上升到2011年的3吉瓦和2013年的16吉瓦。 中国的上网电价仿照德国可再生能源法中的上网电价4并遭受了一些类似的缺点。特别是，中国的上网电价每年都会进行调整，这种调整通常会滞后于行业降低成本的进展。这导致了风力发电装置的繁荣与萧条模式——从2011年开始，太阳能光伏发电装置——最终导致风能和太阳能发电量远远超出政府设定的目标。根据中国的《可再生能源法》，电网公司有义务购买风能和太阳能发电机的所有电力输出，并且所有输出都有资格获得补贴的上网电价水平。然而，电网公司几乎没有动力调度风能和太阳能发电，而不是煤电，导致风能和太阳能产量的大幅削减：2016年风电的削减率超过17% ，2015年太阳能光伏的削减率超过12%。5 此外，政府上网电价补贴义务大大超过可再生能源附加费收入，导致可再生附加费赤字问题持续存在，6尽管中央政府稳步提高了附加费，从2006年的0.001元/千瓦时提高到2016年的0.019元/千瓦时（图1）。按0.019元/千瓦时计算，附加费比平均零售电价0.611元/千瓦时高出3.2%。72016年后，政府表示不再收取附加费 1Zhen-YuZhao等人，“清洁发展机制（CDM）对风力发电成本价格的影响：中国研究，能源，2014年4月18日，地址：http://dx.doi.org/10.1016/j.energy.2013.10.050。 2‘国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知,发改价格(2009)1906号[发改委关于提高上网电价的通知风力发电政策，发改委定价（2009）1906号]，国家发展和改革委员会，7月20日 2009年，网址：www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/200907/t20090727_965206.html。 3‘关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知,发改价格[2011]1594号[关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知，发改委定价（2011 ）1594号]，国家发展和改革委员会，2011年7月24日，www.nea.gov.cn/2011-08/01/c_131097437.htm。 4李俊峰等人。，《风电定价政策研究》，中国可再生能源行业协会，绿色和平国际，全球风能理事会，2012年，在https://gwec。et/wp-cotet/ploads/2012/06/Report-wid-power-price-policy-chia.pdf；“ 德国上网电价”，“未来政策”，2023年5月31日在www上访问。未来政策。org/气候稳定性/可再生能源/德国上网电价。 5'2019年第一季度和2个按省份划分的风电安装和生产，'中国能源门户网站，2019年7月26日，在https://chinaenergyportal.org/en/2019-q2-按省份/;'2015-2020年中国弃风弃光率，‘悟空研究 ，2020年1月12日，www.wukongzhiku.com/chart/21742.html。 6YukiYu，“如何从中国的可再生资产出售中收获：不应收补贴是最大的威胁”，能源冰山，2 2019年12月。 7零售价为¥0.611/kWh，基于'我国电价的国际比较分析[中国电价国际比较分析]，'国务院国有资产监督管理委员会，2020年3月23日 ，www.sasac.gov.cn/n16582853/n16582883/c17715327/content.html。 增加是可能的。8因此，附加费赤字持续增长，到2021年累计达到4000亿元人民币，对可再生能源设备提供商和可再生能源项目融资成本产生后续影响。9 图1：2006-2023年中国可再生能源附加费水平随时间变化，人民币/千瓦时 RMB/kWh0.019 0.018