担保系列（1）：担保城投债图谱

2023年08月20日 担保系列（1）：担保城投债图谱 何为融资担保？融资担保是指担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为。根据国务院2017年颁布的《融资担保公司监督管理条例》，融资担保业务包括借款担保、发行债券担保及其他融资担保业务，而与之相对的非融资担保业务则包括投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等业务。 融资担保历史沿革。（1）1993-2008年：监管主体频繁变动，“一体两翼四层”的融资担保体系逐步建立。（2）2009-2014年：融资性担保业务监管部际联席会议制度建立，担保行业进入整顿规范阶段。 （3）2015-至今：引导融资担保机构业务回归“支小支农”、行业顶层设计落地。 存量融资担保城投债一览。 本文以中票、短融、公司债、企业债、PPN作为信用债主要口径，并对担保方式为连带责任担保的存量城投债做进一步分析。 整体来看，主要口径下的担保信用债分别于2008年、2012年、2016年、2021年历经了4次发行高峰。2008年国务院出台“四万亿”投资计划，城投平台大规模成立，叠加当时较宽松的债券发行环境，城投债快速扩容，2009年担保城投债发行规模占担保信用债总发行规模比例实现阶梯式跃升，此后担保城投债发行额占比持续以较高增速攀升，也由此奠定了当前担保信用债以城投债为主的格局。截至2023年8月10日，存量担保城投债规模为2.4万亿，占存量担保信用债的比例为70.4%。而担保方式主要以连带责任担保为主（97%）。 存量担保城投债有哪些特点？（1）2018-2021年AA级主体担保城投债发 行额“陡峭式增长”，当前超八成存量担保城投债为AA级主体。（2）债项 评级主要集中在AA+与AAA级，其跃迁路径主要由AA提升至AA+、AA提升至AAA（债项评级相较于主体评级）。（3）中债估值收益率、票面利率分别集中于3%-4%和4%-5%。（4）2018-2021年区县级担保城投债发行额以较高速度增长，存量担保城投债中超七成主体为区县平台。（5）区域分布较集中，各省存量担保城投债规模分层明显，苏浙明显领先。 担保城投债的担保公司格局。截至2023年8月10日，2.4万亿的存量担保城投债（仅考虑连带责任担保，剔除小部分未披露担保人债 券）的担保人主要为三大类：专业融资担保公司（含全国性融资担保机构、地方性融资担保机构）、地方国有企业（含城投、非城投）、其他（含银行、民企等），各类担保主体担保的存量城投债余额分别为 8322.6亿、15409.4亿、75.3亿，分别占比35.0%、64.7%、0.3%，其中地方国有企业中的城投和非城投担保的存量城投债余额占担保城投 债总余额比例分别为56.8%、8.0%。进一步分析专业担保公司所担保的城投债特征：（1）担保公司市场份额较集中。（2）担保区域集中度 较高。（3）地方性融资担保公司担保的城投主体资质下沉更多，发行票面利率也相对更高。 风险提示：信息披露不全、担保城投债统计口径偏差、城投监管政策超预期等。 固定收益主题报告 证券研究报告 池光胜分析师 SAC执业证书编号：S1450518100003 相关报告从“0”到“1”产业趋势相 2023-08-19 关转债盘点（下）——主题看转债系列三基金全面增配券商全面减 2023-08-17 配，商业银行增利率减信用——7月托管数据点评一文看懂31省市化债进展 2023-08-16 与新举措经济见底了吗？ 2023-08-15 多期转债共存，配置价值怎 2023-08-13 么看？——聚焦可转债系列六 chigs@essence.com.cn 内容目录 1.担保行业概览3 1.1.何为融资担保？3 1.2.融资担保历史沿革3 2.存量融资担保城投债一览6 3.担保城投债的担保公司格局9 4.附录12 图表目录 图1.融资担保的参与主体示意图3 图2.担保业务分类3 图3.担保债城投债与担保非城投债发行额（亿元）6 图4.担保方式以连带责任担保为主6 图5.存量担保城投债主体评级以AA级为主7 图6.2005年-2023年8月各主体评级担保城投债发行情况（亿元）7 图7.存量担保城投债债项评级以AAA级为主（%）7 图8.2005年-2023年8月各债项评级担保城投债发行情况（亿元）7 图9.存量担保城投债票面利率分布情况（亿元，只）8 图10.存量担保城投债中债估值收益率分布情况（亿元，只）8 图11.存量担保城投债分布主要集中在区县8 图12.存量担保城投债行政级别分布变化情况（亿元）8 图13.存量担保城投债区域分布情况（亿元）9 图14.存量担保债城债担保公司分布（%）9 图15.存量担保城投债规模前20的融资担保公司明细（亿元，%）10 表1：担保行业相关政策梳理4 表2：担保城投债债项评级跃迁表(只)8 表3：部分专业担保公司担保城投债情况（亿元，%）11 表4：专业担保公司担保城投债情况（亿元，%）12 1.担保行业概览 1.1.何为融资担保？ 融资担保是指担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为。根据国务院2017年颁布的《融资担保公司监督管理条例》，融资担保业务包括借款担保、发行债券担保 及其他融资担保业务，而与之相对的非融资担保业务则包括投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等业务。从担保业务的参与主体来看，主要包括融资担保公司、资金需求方、资金供给方。债务人（资金需求方）向担保人缴付担保费用获得增信，进而降低融资难度及融资成本；担保人则向债权人提供担保服务，确保融资的安全性和可信度，进而赚取担保费用；而对于债权人（资金供给方）则在有担保方的背书下，满足其投资需求，业务达成闭环。 图1.融资担保的参与主体示意图图2.担保业务分类 资料来源：政府官网，安信证券研究中心资料来源：《融资担保公司监督管理条例》，安信证券研究中心 1.2.融资担保历史沿革 1993-2008年：监管主体频繁变动，“一体两翼四层”的融资担保体系逐步建立。1993年， 第一家全国性专业信用担保机构--中国经济技术投资有限公司（中国投融资担保股份有限 公司前身）成立；1994年，全国首家地方性信用担保公司--深圳高新技术投资担保有限公司成立；担保行业进入起步阶段。2009年以前，我国融资担保行业监管主体变更较频繁，1998年之前划归人民银行监管，1998年后多个部门对担保行业发布过相关管理文件，监管处于“多头监管”状态，缺乏连续性及有效性。但同期，我国担保行业也未停止探索，不断出台政策指引，规范担保行业合理发展。1995年《担保法》颁布实施，对担保方式、保证责任等进行了明确规定。1999年，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，明确提出指导原则、担保体系框架、资金来源、担保机构形式、担保对象和担保种类等。2002年《中小企业促进法》颁布，为推进中小企业信用担保体系建设提供法律依据。随着相关政策及法规推出及担保行业快速发展，我国“一体两翼四层”的融资担保体系逐步建立。（“一体”指以政策性担保机构为主体；“两翼”指商业性担保和民间互助性担；四层指全国、省、市、区（县）分级组建各类小微企业融资担保机构）。 2009-2014年：融资性担保业务监管部际联席会议制度建立，担保行业进入整顿规范阶段。 2009年，国务院发布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，明确由银监会牵头、国务院建立融资性担保业务监管部际联席会议制度，确立了现行监管体制，即在中央层面，联席会议由银监会牵头，发展改革委、工业和信息化部、财政部、人民银行、工商总局、法制办等部门参加，负责研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施，拟订融资 性担保业务监督管理制度，协调相关部门共同解决融资性担保业务监管中的重大问题，指导地方人民政府对融资性担保业务进行监管和风险处置；地方层面，按照“谁审批设立、谁负责监管”原则设立相应部门，负责该区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管。 2010年，银监会等七部委联合发布《融资性担保公司管理暂行办法》，初步建立融资担保监管框架，对融资性担保机构的市场准入、业务范围、经营规则、风险控制、监督管理等方面进行了明确规定。同年融资担保机构经营许可、内部控制、公司治理等系列指引文件相继出台。 2011-2013年，在此阶段出现部分担保公司违规经营、多家但保公司发生风险事件等现象，引起监管重视。2011年银监会发展改革委等部门发布《关于促进融资性担保行业规范发展意见》，进一步规范融资性担保行业发展。2013年为解决非融资性担保公司违规经营问题，于2013年12月，八部门联合发布《关于清理规范非融资性担保公司的通知》要求各级政 府在2014年8月底前进行一次集中清理违规经营的非融资性担保公司。 2015-至今：引导融资担保机构业务回归支小支农、行业顶层设计落地。随着担保行业经营的不断规范，引导担保机构业务回归支小支农，回归担保主业，为主要的政策方向。2015年，国务院出台《于促进融资担保行业加快发展的意见》，引导融资担保机构回归支小支农， 文件指出要发挥政府支持作用，提高融资担保机构服务能力；发挥政府主导作用，推进再担保体系建设；政银担三方共同参与，构建可持续银担商业合作模式（鼓励地方设立政府性担保基金、推动以省级再担保机构为平台与银行业金融机构开展合作）。2019年国务院发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和”三农“发展的指导意见》、2020年财政部《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》，推动各级政府性融资担保机构聚焦支小支农、切实降低小微企业和“三农”综合融资成本等。 同期，我国融资担保行业监管也不断趋于完善。2017年，国务院颁布《融资担保公司管理条例》（以下简称“条例”），条例是对《融资性担保公司管理暂行办法》的全面修订升级,其立法层次由部门规章上升到法规层面，融资担保行业顶层设计落地。为配合条例实施， 2018年银保监会等七部委联合发布了《融资担保业务经营许可证管理办法》、《融资担保责任余额计量办法》、《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》四项配套制。2019年《关于印发融资性担保公司监督管理补充规定的通知》，将未取得融资担保业务经营许可证但实际上经营融资担保业务的住房置业担保公司、信用增进公司等机构纳入监管。 表1：担保行业相关政策梳理 时间文件部门主要内容 1995.1《中华人民共和国担保 法》 《关于建立中小企业信用 -对融资担保的担保方式、担保条件、担保责任等作出具体规定，规范担保主体，明 确国家机关不得为保证人 重要内容：1、中小企业信用担保机构创办初期不以营利为主要目的。其担保资金和业务经费以政府预算资助和资产划拨为主，担保费收入为辅。2、中小企业信用担保体系由城市、省、国家三级机构组成，其业务由担保与再担保两部分构成，担 1999.6 担保体系试点的指导意见》 《关于鼓励和促进中小企 国家经贸委 保以地市为基础，再担保以省为基础。3、中小企业信用担保的对象为符合国家产 业政策，有产品、有市场、有发展前景，有利于技术进步与创新的技术密集型和扩 大城乡就业的劳动密集型的各类中小企业。4、为减轻中小企业财务费用负担，中小企业信用担保机构的担保收费标准一般控制在同期银行贷款利率的50％以内，具体收费标准由同级政府有关部门审批。 重要内容：1、加快建立以中小企业特别是科技型中小企业为主要服务对象的中央、省、地(市)信用担保体系。2、选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行 2000.7 业发展的若干政策意见》国家经贸委 《国家税务总局关于中小 担保与再担保试点，探索组建国家中小企业信用再担保机构，为中小企业信用担保机构提供再担保服务；在加快发展中小企业信用担保机构的同时，推动企业互助担保和商业性担保业务的发展。 明确了免税对象和范围，对“从事担保业务收入”给出定义，免税期限为3年，从 2001.4 企业信用担保、再担保机 构免征营业税的