印尼的财政能力和负担分担计划：处理新冠肺炎的新视角（英）

ADBI工作文件系列 印度尼西亚的财政能力和责任分担方案：处理COVID-19的新见解 PihriBuhaerah和NurFirdaus 1402号 2023年7月 亚洲开发银行研究所 PihriBuhaerah和NurFirdaus是印度尼西亚国家研究与创新局（BRIN）经济研究中心的研究人员。 本文所表达的观点是作者的观点，并不一定反映ADBI、亚行、其董事会或其所代表的政府的观点或政策。ADBI不保证本文中包含的数据的准确性，并且对使用这些数据的任何后果不承担任何责任。使用的术语可能不一定与亚行官方术语一致。 讨论文件在定稿和考虑发表之前，必须进行正式修订和更正。 工作文件系列是以前命名的讨论文件系列的延续；论文的编号继续进行，没有中断或更改。ADBI的工作文件反映了对某个主题的初步想法，并在线发布以供讨论。一些工作文件可能会发展成为其他形式的出版物。 建议引用： Buhaerah,P.andN.Firdaus。2023。印度尼西亚的财政能力和负担分担计划:处理COVID-19的新见解 oADBI工作文件1402。东京:亚洲开发银行研究所。可用:https://doi.org/10.56506/OSXL7456 Pleasecontacttheauthorsforinformationaboutthispaper.Email:pihri.buhaerah@gmail.com 亚洲开发银行研究所Kasumigaseki大楼，8楼3-2-5Kasumigaseki，Chiyoda-ku 东京100-6008,日本 Tel:+81-3-3593-5500 传真：+81-3-3593-5571 URL:电子邮件： ©2023亚洲开发银行研究所 Abstract COVID-19的传播使许多经济体陷入衰退，印度尼西亚也不例外。为了应对COVID-19大流行的不利影响 ，需要采取更高的财政刺激措施来实现经济复苏。然而，作为世界上人口最多的国家之一，印度尼西亚一直在有限的财政资源中苦苦挣扎，导致了巨大的预算赤字。尽管政府已经通过与中央银行的负担分担计划解决了这个问题，但公众仍然对印尼的宏观经济稳定和财政可持续性保持警惕。这项研究将挑战家庭预算类比，认为财政赤字不是超支的证据。此外，有人认为，负担分担计划不会造成任何负面的宏观经济后果。相反，以外债计价的外币积累增加被视为潜在宏观经济不稳定的主要来源。我们解释说，财政赤字将提振经济，恢复家庭消费，增加私人收入。在这种情况下，在财政赤字制度下，中央银行的作用至关重要，因为它吸收市场上的所有政府债券作为货币操作的一部分。因此，如果中央银行在宏观经济分析中的作用不是孤立的，那么政府预算就不同于家庭或企业预算的类比。换句话说，财政赤字不仅在战时或经济衰退期间，而且在和平时期或扩张期间都是典型的现象。因此，发行新的政府证券并将其直接出售给中央银行的选择提供了比外债融资更多的经济保障。 关键词：财政赤字、负担分担计划、家庭预算类比、债务货币化、财政可持续性、存量流量一致模型 JEL分类：E5、E62、E12 Contents 1.介绍1 2.了解分摊费用方案3 3.根据分摊费用方案4对财政赤字进行分类 4.家庭预算类比视角下的财政赤字及其与宏观经济的关系稳定性7 5.责任分担方案，债务可持续性宏观经济因素8 6.结论11 参考文献13 1.INTRODUCTION COVID-19的传播使许多经济体陷入衰退，印度尼西亚也不例外。在COVID-19危机期间，世界各国的经验表明，恢复国家经济表现需要适当的公共卫生措施和有效的政府支出。然而，要做到这一点 ，它需要更高的财政刺激。在这种情况下，作为人口最多的国家之一，印度尼西亚需要更多的资源来资助其公共卫生政策，并减轻COVID-19对经济的负面影响。在印度尼西亚，政府自2020年以来通过运行国家经济复苏计划（PemlihaEoomiNasioal/PEN计划）来应对COVID-19危机。根据该计划，政府在2020年分配了695.2万亿印尼盾，在2021年分配了744.75万亿印尼盾。不幸的是， 这将财政赤字从2.2%提高到2020年GDP的6.34%和2021年的5.7%。 图1：2010-2020年外债和政府收入 45.00 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 20.00 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 20102011201220132014201520162017201820192020 外债 政府收入 （占GDP的百分比） 资料来源：印度尼西亚央行（2021年7月）和国际货币基金组织《世界经济展望》（2021年4月）。 然而，更大的财政赤字导致政府债务从2019年的29.7%增加到2020年GDP的近40%。同时，外 债占GDP的比重从2019年的36.1%上升到2020年的39.4%。尽管外债比率仍低于GDP的50% ，但有一种观点认为，这种债务可能会增加宏观经济风险压力，因为外债主要以外币计价。根据印度尼西亚央行（BI）的数据，2020年以外债计价的外币占外债总额的比重约为81%。此外，自2015年以来，偿债率也高于GDP的20%或超过了偿债率的可接受门槛。与此同时，印度尼西亚自2012年以来经历了初级赤字，如图2所示。还可以看出，主要赤字跃升至GDP的负-4%左右。综合来看 ，这些情况使公众对印尼的宏观经济稳定和财政可持续性感到担忧。 图2：2010-2020年初级和政府平衡 1.0 0.0 -1.0 -2.0 -3.0 -4.0 -5.0 -6.0 -7.0 20102011201220132014201520162017201820192020 主要平衡政府平衡 （占GDP的百分比） 资料来源：财政部（2021年）和BPS（2021年）。 从概念上讲，通常认为，更大的财政赤字可能会带来负面的宏观经济后果。然而，传统的由货币操作支付的与担忧相关的财政赤字，如利率负担、通胀压力和挤出效应，受到了一些经济学家的挑战。例如，Gordo（2014）认为，在美国，由中央银行购买政府债券提供资金的公共债务增加不会给未来的纳税人支付债务利息，也不会加速通货膨胀。同样，Joes（2018）指出，较大的预算赤字与美国经济较低的投资率无关。此外，Wray（2012，2015）和Mitchell，Wray和Watts（2019）认为 ，除了财政赤字在推动经济增长方面很重要，它还可能意味着增加家庭，企业和中央银行持有的净金融财富。最后，Kelto（2020）甚至断言财政赤字是正常的，可能并不表示超支。相反，通货膨胀是超支而不是预算赤字的真正证据。 不幸的是，印度尼西亚的公众和政策制定者仍然担心政府债务计价的本国货币上涨的负面影响，特别是印度尼西亚的财政能力和可持续性。因此，本研究讨论了增加政府债务的负担分担计划是否会带来宏观经济风险。我们认为，通过负担分担计划下的货币操作来维持预算赤字并不是传统意义上的借贷 ，因为政府债务是由中央银行购买的。这意味着当前和未来的纳税人不需要在未来支付利息。我们使用家庭预算类比来解释我们的论点，在家庭预算类比中，财政赤字并不是超支的证据，从而减轻了人们对负面宏观经济后果的潜在担忧。相反，以外债计价的外币积累增加是宏观经济不稳定的主要根源 。 2.理解分摊费用方案 如上一节所述，印度尼西亚政府实施了一项负担分担计划，为COVID-19大流行期间的经济复苏提供资金。根据该计划，财政部以反向回购利率参考利率向BI发行政府证券（SratBerhargaNegara/SBN）。然后，政府根据SBN期限向BI支付利息/收益率。同一天，BI将根据负担分担计划，通过财政部将利息/收益返还给政府，作为BI的贡献。简单地说，这个计划印钱，然后分发给财政部，以支持其财政支出。央行参与负担分担计划的情况可以从其资产负债表中看出。如图3所示，央行的资 产负债比例相对较低，但由于负担分担计划，自2020年以来，该比例明显上升。 图3：印度尼西亚中央银行（IDR）对中央政府的净债权（资产）和货币基础（负债 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 100% 80% 60% 40% 20% 0% 中央银行,对中央政府的净债权,对中央政府的债权,本国货币中央银行,货币基础,本国货币 比率（资产与负债） 百万 ） 资料来源：国际金融统计，国际货币基金组织（2022年）。 政府和印度尼西亚央行为应对COVID-19危机采取了三种负担分担机制（财政部2020年）。首先 ，该负担将完全由BI通过在私募计划下购买SBN来承担。该SBN致力于为公共产品提供资金，例如健康，社会安全网和部门支出。政府提供的票面利率等于BI逆回购利率，但BI会将利息全部返还给政府。其次，政府将承担通过市场机制向市场出售SBN的负担。在这种机制下，BI将成为备用购买者或作为最后手段。此外，BI通过使用三个月BI逆回购利率减去1.0%来贡献市场利率差异。与第一种机制不同，第二种机制中的SBN收益用于资助非公共产品，例如对微型，小型和中型企业（MSME）和非MSME合作社的规定。第三，该工具类似于第二种机制，但政府将承担总计。 以市场利率负担。这种机制的收益用于资助其他非公共产品。 在货币经济学文献中，负担分担计划是一种简单的债务货币化形式，也称为“铸币税”。“在这样的计划中，低收入接受者-政府-获得了中央银行创造的新资金（Cierma2021）。实际上，央行的财政对策是直接购买国债。在这方面，中央银行向政府提供资金，其账户将在中央银行资产负债表中记入等值金额。这一交易一方面增加了政府债务，另一方面扩大了央行资产负债表。然而，这一交易是暂时的，因为央行将冲销政府债务，并在将额外债务货币化后缩减资产负债表（Bajaj和Datt2020） 。 债务货币化主要是由一个遭受财政赤字的国家使用。在这种情况下，货币政策可能无法在这种约束下发挥作用。赤字（或债务）货币化有三种变体（Bajaj和Datt2020）：直接货币化；间接货币化；债务冲销直接货币化。在第一种变体中，中央银行在一级市场上直接从政府购买政府证券。在间接货币化中，政府证券由中央银行通过公开市场操作在二级市场购买。最后一种变体是直接货币化，但央行会从资产负债表的资产端注销政府证券。从这个明确的解释来看，从技术上讲，债务货币化类似于量化宽松（QE）。然而，它们之间的主要区别在于，在QE下，央行只被允许购买经验丰富的债券，而在债务货币化下，央行被允许购买新的政府证券作为直接融资来源（Cierma2021）。 然而，使用债务货币化来解决财政赤字引发了一场争论，同时被认为是禁忌，因为这种计划可能会破坏中央银行的独立性（Sarget1999；Bodea和Higashijima2017；Cierma2021）。债务货币化的反对者认为，如果中央银行为政府赤字融资，将造成货币政策的财政主导，使中央银行的独立性受到损害，为无法控制的未来政府支出和通胀加剧打开大门（Dhal2015；Bajaj和Datt2020）。换句话说，在为国家支出提供资金的背景下，财政纪律是一个至关重要的问题。另一方面，不可否认的是，财政政策是影响中央银行运作的宏观经济环境的主要因素之一（Allardetal。2013).在这方面，只要不显著影响资产负债表或与央行独立性冲突，央行介入国债市场是允许的。此外，政府和中央银行都相互作用并分担财政和货币政策责任，需要相互理解与合作（Allard等人。2013).因此，有人认为，如果监管良好，大流行下的债务货币化实际上不会导致通货膨胀和与公共支出相关的问题(Bresser-Pereira2020)。 3.按分摊分摊方案对财政赤字进行分类 负担分担计划是债务货币化的行为，这是替代性