王国的新硬币？央行数字货币作为新型公共货币（英）

领域的新硬币？ 中央银行数字货币作为新的公共货币 克里斯蒂娜·斯金纳 2023年6月 政策简介 自2020年以来，与许多中央银行一样，美联储（Fed）的目的和作用一直在进行激烈的重新审查。美联储的应对危机能力在组织上有所扩大，同时面临越来越大的压力，要求解决从气候变化到不平等等更广泛的社会和经济正义问题。1各国央行也在重新审视其支持公共货币的角色，并考虑是否创造一种数字形式的公共货币，称为央行数字货币或CBDC。 在大多数情况下，世界各地的中央银行似乎都渴望创建CBDC。几乎每个中央银行都在积极研究和咨询公众，包括中国人民银行在内的至少三个中央银行已经全面启动了CBDC。2鉴于美国独特的宪法结构对美联储的权威有一定的限制，再加上美元在全球的主导地位和重要性，美联储是否应该建立CBDC是一个具有巨大国内和国际意义的问题。 迄今为止，政策文件已经从技术角度审查了CBDC的可行性，经济分析已经反映了CBDC对金融系统结构和货币政策传导的影响。然而，人们很少关注房间里的法律大象：CBDC将如何改变个人在公共货币中的权利？CBDC将如何改变货币在人与国家（在这种情况下是中央银行）之间建立的关系？在这里，我将介绍我在宾夕法尼亚大学法律评论中即将发表的文章中的一些要点。3 3434Washington大道4楼，弗吉尼亚州阿灵顿，22201•703-993-4930•www.mercatus.org 本文件中提出的观点不代表Mercatus中心或乔治梅森大学的官方立场。 中央银行数字货币：真太好了？ 首先，简要解释什么是CBDC是很有帮助的。在美国，与大多数西方资本主义经济体一样，法定货币有两个基本类别：公共货币和私人货币。美联储发行公共资金。它由货币（现金和硬币）组成，适用于家庭和企业，即实体经济的参与者。公共资金还包括中央银行储备，这些储备直接且仅提供给金融体系。与此同时，银行以活期存款的形式发行私人货币。当银行发放贷款时，它会把钱存入借款人的账户，从而创造货币。该系统是在1863年和1864年的《国家银行法》中建立的，该法案创建了国家银行系统。从经济的角度来看，货币和活期存款是相等的 ：两者都是完全可替代的，可互换的交换媒介和存储美元价值的媒介。 创建CBDC将代表一种新的第三种公共货币，这种货币是由美联储以数字方式发行的，如银行准备金，也可供普通公民使用，如银行存款。数字美元将由美联储直接发行给公民，但持有在银行或非银行机构（钱包）维护的账户中。但是，CBDC的持有者将持有出现在美联储资产负债表上的东西，而不是拥有银行的合同责任（银行“借据”）。 在过去的三年里，大多数公开谈论CBDC的央行行长都把重点放在了CBDC的好处上（尽管美联储一直比较中立）。这些央行官员声称，CBDC比私人发行的活期存款更安全，因为它承担的信用风险更小。央行行长们还预计，CBDC将在国内和国际上提高支付效率——即更低的成本、更快的速度、更广泛的准入。 央行行长希望创建CBDC还有几个政策原因。主要包括挤出“稳定币”（将其市场价值与某种稳定的货币挂钩的加密货币，通常是像美元这样的主权货币），他们认为这对他们的货币政策传导构成风险；抑制不受监管的稳定币持续扩散对金融稳定的影响；并提高金融体系的包容性。从一方面来看，这些好处中的任何一个实际上是否可能伴随CBDC(或者这些只是“红鲱鱼”)，分类账的成本方面仍然存在不足。 金钱作为“权利束” 将CBDC与现有的国家发行的货币进行比较的最佳方法是将货币视为“权利捆绑”。“这与货币的经济学观点不同 ，后者侧重于货币作为交换媒介的功能。权利捆绑建设的重点不是金钱的使用方式，而是金钱如何赋予国家相对于人民的权力，反之亦然。这种分析是关键，因为尽管CBDC看起来是无害的，或者没有什么新的东西（从经济使用的角度来看），但权利捆绑的观点却给CBDC带来了非常不同的印象。 要考虑的第一个支柱是货币主权。在CBDC的对话中，货币主权一词被认为是一个毫无疑问和可靠的理由，可以最大限度地提高国家发行（实际上是控制）一国货币的能力。这意味着迫切需要创建一个CBDC来与私人数字货币竞争，主要是一种广泛使用的稳定币的幽灵。（尽管它声称要取代主权货币，但大多数央行行长并没有真正认真对待它。). 就国际货币法而言，这种强烈的货币主权概念是准确和合理的：显然，没有一个国家能够限制另一个国家使用其主权货币或货币政策。但就国内法而言——即国家是否是货币的最高权威——货币主权的概念提出了一个不同的问题。要回答这个问题，必须参考君主权力的知识法律历史（i。Procedres.，王子或皇帝）金钱-至少可以追溯到罗马时代的历史。 这段历史的结果是，在大多数情况下，主权国家拥有创造在该领域内使用的货币的专有特权。当然，如果人们还认为王子拥有在土地上统治至高无上的自然法权利，那么这种法律设定是有道理的。正如一位16世纪的作家总结的那样，“事实上，在法律本身之后，没有什么比硬币的标题、价值和尺度更重要的了，正如我们在另一篇论文中所表明的那样，在每一个秩序良好的国家，只有主权王子才有这种权力。."4 美国宪法起草时，其制定者采取了一种故意不同的方法，称为大众货币主权，以反映美国对大众主权和自治的一般方法。他们认为，旧世界对货币主权的态度并不是暴政的推动者。5建国一代认为，毕竟是美国主权的人民，应该有权创造与国家同等甚至更大的货币。因此，《宪法》包含禁止各州创建自己的货币并将联邦政府的作用限制为硬币（铸造硬通货）的语言。这意味着私人行为者可以根据社会需要发行纸张或其他形式的货币。 策划者知道，像国王这样的主权国家在掌握货币的情况下，经常会诉诸于过度发行货币-为战争或其他转移提供资金-导致通货膨胀。因此，他们有意将国家在发行中的作用限制在硬币的权力上，并为私营部门发行系统留出了足够的空间，以检查国家滥用货币的倾向。 CBDC将改变这种平衡，这种平衡自1776年以来或多或少地保持坚挺。至少在某种程度上，CBDC的使用将使银行失去中介。今天，大部分货币供应是由私营部门发行的；6CBDC在规模上大显身手，将银行部门对资金的需求（以及资金的供应）倾斜到美联储。正如将要讨论的，这将以一些可知但也可能不可知的方式赋予国家权力。 关于谁在美国创造了大部分货币的问题-美联储或私人部门银行-捆绑中的第二根棍子涉及人们对货币潜在价值的权利。大多数人理所当然地认为，他们在银行账户中拥有的钱是他们的财产，因为他们的余额所代表的价值不能由国家任意调整。但同样，情况并非总是如此。主权国家经常会采取贬值措施，以避免与税收或借款相关的不愉快，从而将通货膨胀的痛苦强加给整个人口。这也是，制定者理解并因此限制了总统通过在第一条中提出创造金钱的权力来控制金钱的能力，该条列出了专门保留给国会的权力。 联邦法院这样解释宪法。直到1930年代，法院通常通过加强宪法审查来保护经济权利作为财产权。他们的理由是 ，个人对他们可以行使自我所有权的事物的价值拥有基本权利，例如物理财产，知识产权以及他们的劳动和技能的衍生成果。7 我们的货币制度或多或少地遵循了“价值属性”的观点。首先，在1971年之前保持对某些版本的金本位制的忠诚反映了人们对金钱具有政治力量以外的参考价值这一观念的尊重。即使美国确实采用了完全法定货币，国会也会在此后不久以货币市场基金的形式鼓励私营部门创造货币，并通过《货币控制法》限制美联储削弱银行服务，再次坚持这样的观点，即国家出于邪恶的原因破坏货币价值的能力会受到一些限制，例如推行没有得到广泛民主同意的公共政策。 CBDC是一种政策工具，而不是产权。正如概念化的那样，CBDC为政策制定者提供了一种新的工具，可以更有效地进行财政转移，施加负利率，并减少对各种形式的私人资金的需求。这一政策工具包含许多变量：任何一个人可以持有多少CBDC，该工具的利率将是多少，甚至可能是某些人群是否可以在一组条款与另一组条款上使用CBDC。由于CBDC的可编程性质,这些变量是可能的。 然而，可编程货币并不是我们通常与制定者所采用的自然法传统联系在一起的那种不可剥夺的财产权，因此它留下了一个问题，即一个人在CBDC中的价值是否以及如何可以由国家调整，以实现其目标或在任何时间点解决感知到的紧急情况。紧急情况往往会导致公民自由的侵蚀，无论是暂时的还是永久的；问题是CBDC是否会将美国带入一个经济自由日益暂停的时代。 总之，与大众货币主权和价值财产相关的权利限制了主权国家(在我们的案例中，是总统)使用货币作为增加权力损害人民的一种方式的能力。 最后，捆绑中的第三根棍子与金钱交易中的隐私有关。这里有两个要素需要考虑。目前，零售公共货币-再次是现金和硬币-提供了完全的隐私;这就是所谓的持票人票据，这意味着无论其来源如何，其价值都会在出示时立即得到认可。相比之下，根据《银行保密法》，活期存款受到政府的严格审查，该法案要求银行对其存款人客户进行尽职调查，并监控超过一定美元门槛的所有交易，以进行可疑活动（i。Procedres.，资助非法活动或逃税和制裁)。最高法院很久以前就裁定，对一个人的银行账户的内容和流动没有第四修正案的隐私权。8 鉴于CBDC如果通过，将由充当美联储钱包的金融中介机构持有，CBDC肯定会受到与存款需求相同的监督要求。在这种中介模式下，私营部门将提供账户或数字钱包，以促进CBDC持有和支付的管理。9各国央行基本上承认，主要是出于与国家安全相关的原因，它们不希望创建一个像无记名工具一样运作的CBDC(在我看来，这是正确的)，否则它们缺乏在基于账户的CBDC上提供类似现金的隐私的技术能力(至少现在是这样)。 除了隐私外，还有一个问题，即谁在支付数据中获取价值。个人的支付交易历史对于一系列私人公司来说是有价值的数据；在调整公共政策或（不太慈善地）规避法律限制或漏洞方面，它对国家也很有价值，否则这些限制或漏洞会阻碍此类政策。 美联储作为一个人民银行？ CBDC可能会增加美联储的权力，但同时降低其与行政部门政治（也可能与国会政治）的独立性。 CBDC将如何增加美联储的权力？从最直接的意义上讲，因为美联储（与其他中央银行一样）已经向公众保证，现金不会随着CBDC的发行而立即退休，创建CBDC可以增加美联储平衡表的负债方面。10从那里，有两个相关方面需要考虑：首先，美联储将继续购买哪些资产来匹配这些新创造的负债；其次，美联储将创造（然后购买）多少CBDC（以及相应的多少新资产）？ 至于美联储会买什么，主要有三种选择，每种选择都有自己的虫子。第一种选择是美联储购买更多的美国国债，就像在公开市场操作的正常过程中一样。如果美联储随时准备吸收更多的政府债务，这些新购买的大量资金是否会改变国会和行政部门行使财政纪律的动机？ 与此相关的是，财政部是否会恢复其1950年代以前的做法，即向美联储施压，要求其购买政府债务，或者一旦知道CBDC的发行可以为更多的债券购买创造额外的空间，就设定有利于其发行的利率？这种动态的重新引入将极大地破坏美联储对总统的独立性。 人们还想知道是否有足够的国债供美联储购买。尽管在当今赤字上升的时代，这似乎是一个遥远的问题，但美联储确实有一段时间担心它将在1990年代购买国债。11它考虑了它可以合法和明智地添加到资产购买菜单中的其他内容。 这就给我们带来了选择二：公司债券。但是，购买公司债券对美联储的独立性也是有问题的，因为它要求中央银行选择经济中的赢家和输家-只要它将信贷分配给某些部门而不是其他部门-从基础上讲，这是一种财政职能，应该保留给当选的领导人。对于美联储来说，承担这项工作为行政部门或国会打开了大门，向美联储施加压力，要求其购买政治上受到青睐的部门的债券，并放弃那些不受多数人青睐的部门。 第三种选择更为深奥，但鉴于我在其他地方所说的“货币行政”的发展，值得一提；总统行使属于国会的单方面货币或财政权力的亚宪法传统。12《联邦储备法》第14条还允许美联储购买机构债务。在拥有CBDC的世界中 ，美联储是否会同样受到政