固定收益专题：一文读懂省际财政帮扶机制

固定收益专题 一文读懂省际财政帮扶机制 省际财政帮扶属于东西部协作中的资金支持部分。省际财政帮扶是指部分东部省份对口支援西部省份而进行的财政投入，属于东西部协作中的资金支持部分。东西部协作的主要任务主要包括资金支持、产业协作、劳务协作、消费协作、人才合作、 社会参与等。全面脱贫之前，经济较发达地区会与经济欠发达地区开展扶贫协作； 2020年我国全面脱贫之后，2021年东西部扶贫协作转为东西部协作。 2021年开始，实行省际间的长期帮扶机制，地级市帮扶在省际框架下展开。结对 帮扶主要有4种结对形式，其中东部省/直辖市与西部省/自治区结对、省对省帮扶 的形式即为省际帮扶的形式。1996年东西部对口帮扶制度正式建立，以省与省之间一对一帮扶为主，多个地级市帮扶贵州省为辅。2013年，贵州省帮扶调整为多个东部省市的城市帮扶贵州省市州。2016年，省对省、市对市的帮扶范围进一步扩展，出现省/直辖市直接帮扶地级市情况。2021年开始，实行省际间的长期帮扶机制，地级市帮扶在省际框架下展开。其中，一对一帮扶共5对，分别为北京市帮扶内蒙古自治区，天津市帮扶甘肃省（不含定西市等），上海市帮扶云南省，浙江省帮扶四川省，福建省帮扶宁夏回族自治区；经济实力较强的广东、江苏实行一对二帮扶：广东省帮扶广西壮族自治区和贵州省，江苏省帮扶陕西省、青海省；此外，山东省除帮扶重庆市外，还对甘肃省定西等3个市州进行帮扶。 协作资金项重点向县以下基层倾斜，且主要用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴。从地域看，协作资金项重点向县以下基层倾斜，向国家和省级乡村振兴重点帮扶县、革命老区县和民族地区倾斜。根据披露数据，县以下基层获得的协作资金可达 90%以上。从领域看，东西部协作资金主要用于巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴，具体范围包括产业发展、乡村建设、社会事业、劳务协作、消费帮扶、智力支援、交往交流交融这七大领域，其中产业发展是最主要领域。 省级协作项目从最初到最终实施，主要经历项目申请-项目审核-资金拨付三大阶段。在项目申请阶段，由西部省份自下而上进行申报，由市级汇总形成年度申报计划送省部门，再由省级部门发往对口东部省份相应部门。在项目审核阶段，由东部 省份主导实施，通过初审-反馈意见-修改-复审后，形成正式年度计划并下达实施。资金拨付主要有两种模式，一种是省级统筹拨付的模式，一种是各级直接拨付模式，一般要求在3月底完成拨付。根据统计，上海、北京、福建在向西部对口省份拨付资金时主要采取省级统筹拨付的模式，广东、山东、天津主要采取各级直接拨付的方式，浙江和上海市上海方项目存在特殊情况。省级统筹拨付模式下，东部省份财政厅将资金统一拨付给西部省级国库，再从西部省级国库逐级向下拨付至项目实施单位。各级直接拨付模式下，东部各级财政部门直接将相应协作资金拨付至对口西部各级部门，由西部各级部门下拨至实施单位。 各省协作资金在数额上存在较大差异。具体来看，根据数额可将结对省份分为三档：第一档上海-云南、广东-贵州、浙江-四川三对结对省份的协作资金较高，集中在30-40亿元左右，其中上海向云南拨付的协作资金最多；第二档江苏-陕西、天 津-甘肃、广东-广西、北京-内蒙古四对结对省份的协作资金处于中游水平，集中于 15-30亿元左右；第三档江苏-青海、山东-重庆、福建-宁夏三对结对省份的协作资 金较低，都处于10亿元以下的水平。东部、西部省份的协作资金投入数额分别与该省一般公共预算收入和人口正相关。 风险提示：相关表述统计存在遗漏：官网文章数据有偏差；数据统计不完全；统计口径不一致。 证券研究报告|固定收益研究 2023年06月19日 作者 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 1、《固定收益定期：短期冲击与中长期趋势》2023-06- 18 2、《固定收益点评：财政收入为何走强？影响如何？— —5月财政数据点评》2023-06-18 3、《固定收益定期：债市大跌是否会引发负反馈？——流动性和机构行为跟踪》2023-06-18 4、《固定收益点评：弱现实与强预期》2023-06-16 5、《固定收益专题：何为实物工作量》2023-06-15 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1.什么是省际财政帮扶3 1.1省际财政帮扶由来3 1.2省际帮扶是一种结对帮扶形式4 2.省际财政帮扶机制8 2.1省际财政帮扶资金投向8 2.2省际协作资金申请-拨付流程9 3.各省协作资金情况12 风险提示14 图表目录 图表1：资金支持是东西部协作的主要任务之一3 图表2：东西部协作历史文件梳理4 图表3：省/直辖市结对帮扶情况5 图表4：2021年以前地级市结对帮扶情况5 图表5：2021年至今对口帮扶情况6 图表6：部分省/直辖市内部区县对口帮扶情况6 图表7：协作资金主要使用领域8 图表8：省际协作项目全流程示意图9 图表9：协作项目申请流程图一览10 图表10：协作资金拨付模式11 图表11：协作资金绩效考核角度11 图表12：各省协作资金情况一览（亿元）12 图表13：东部省份协作资金情况（亿元）12 图表14：协作资金与东部省份一般公共预算收入正相关（亿元）12 图表15：西部省份协作资金情况（亿元，万人）13 图表16：协作资金与东部省份一般公共预算收入正相关（亿元，万人）13 图表17：协作资金在一般公共预算收入中比例13 同为推动区域均衡的政策机制，分税制下的转移支付常常被投资者关注，但省际财政帮扶受到关注较少。而省际帮扶机制下的被帮扶区域往往是西部经济财政较落后的区域，债务风险较大，且省际财政帮扶游离于常规框架之外，我们有必要对其机制进行梳理。下文将从财政省际帮扶的由来，对口省份的变迁，项目资金的运行机制，以及各省协作资金的特点等方面，对省际财政帮扶机制进行梳理。 1.什么是省际财政帮扶 1.1省际财政帮扶由来 省际财政帮扶是指部分东部省份对口支援西部省份而进行的财政投入，属于东西部协作中的资金支持部分。东西部协作的主要任务主要包括资金支持、产业协作、劳务协作、消费协作、人才合作、社会参与等。资金支持中东西部协作资金，即对口支援的财政投 入，会被列入年度预算并作为专项资金进行管理。资金支持除了财政帮扶外，还包括社会捐赠、国企帮扶等，比如沪滇深化东西部协作背景下临港集团的沪滇临港昆明科技城项目等。 图表1：资金支持是东西部协作的主要任务之一 资料来源：政府官网，国盛证券研究所 全面脱贫之前，经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》首次提出北京、上海等大城市和沿海较为发达的省都要对口帮助西部的一 两个贫困省、区发展经济。1996年《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》正式建立起对口帮扶机制，首次对具体结对帮扶省份做出安排，并提出扶贫协作的主要内容。2013年《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》对对口帮扶贵州工作做出专门安排，部分发达地区地级市对口帮扶贵州省地级市。为了确保2020年全面脱贫的目标得以实现，2016年《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》进一步扩大了帮扶范围，并且提出东部省份要根据财力增长情况，逐步增加扶贫协作和对口支援财政投入，并列入年度预算。 2020年我国全面脱贫之后，2021年东西部扶贫协作转为东西部协作，帮扶重心转向全面推进乡村振兴和巩固拓展脱贫攻坚成果，“支援”“支持”等词汇更多转变为“协作” “合作”。2021年《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》对帮扶结对省份重新做出了安排，优化为省际间长期固定结对帮扶关系，并提出东部地区要加大帮扶力度。以2020年投入水平为基础，建立资金投入增长机制并将投入资金列入年度预算。 图表2：东西部协作历史文件梳理 时间 文件 相关表述 1994 《国家八七扶贫攻坚计划》 北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济。 1996 《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》 帮助贫困地区培训和引进人才，引进技术和资金，传递信息，沟通商品流通渠道，促进物资交流。开展经济技术合作、劳务合作，发动社会力量。 2013 《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》 帮扶资金主要用于重点民生工程、干部和人才培养交流、必要的基础设施、产业发展以及社会事业领域，具体内容和实施方式经双方充分协商后确定。 2016 《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》 东部省份要根据财力增长情况，逐步增加扶贫协作和对口支援财政投入，并列入年度预算。西部地区要以扶贫规划为引领，整合扶贫协作和对口支援资金，聚焦脱贫攻坚，形成脱贫合力。要切实加强资金监管，提高使用效益。 2021 《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》 结对关系调整优化后，东部地区要加大帮扶力度。以2020年投入水平为基础，建立资金投入增长机制并将投入资金列入年度预算。 资料来源：政府官网，国盛证券研究所 1.2省际帮扶是一种结对帮扶形式 结对帮扶主要有4种结对形式，一是东部省/直辖市与西部省/自治区结对，省对省帮扶， 此即省际帮扶的形式，也是2021年以来目前的结对形式；二是东部较发达的地级市与西 部较贫困地级市结对，即市对市帮扶，于2013年开始出现，2021年后在省际框架下进行；三是东部省/直辖市与部分地级市结对，即省对市帮扶，出现较少；四是计划单列市地级市帮扶贵州省，即市对省帮扶，只在1996-2013年间出现。 1996年东西部对口帮扶制度正式建立，以省与省之间一对一帮扶为主，多个地级市帮扶贵州省为辅。《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》安排了9个东部省份与西部9个省区开展结对帮扶，4个计划单列市帮扶贵州省，结对情况 分别是北京市与内蒙古自治区，天津市与甘肃省，上海市与云南省，广东省与广西壮族自治区，江苏省与陕西省，浙江省与四川省，山东省与新疆维吾尔自治区，辽宁省与青海省，福建省与宁夏回族自治区；此外，大连、青岛、深圳、宁波市4个计划单列市与贵州省结对。 2013年，贵州省帮扶调整为多个东部省市的城市帮扶贵州省市州。东部浙江、广东等省地级市经济财政实力较强，《国务院办公厅关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》安排由辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东等6个省/直辖市的8个城市，分别对口帮扶 贵州的8个市州。 2016年，省对省、市对市的帮扶范围进一步扩展，出现省/直辖市直接帮扶地级市情况。 《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》安排了东部9个省/直辖市结对帮扶 西部14个省（自治区、直辖市），东部13个城市结对帮扶西部20个市（州）。从被帮扶地区来看，不再仅仅是西部省市，中部河北、湖南、湖北部分市州也成为帮扶对象，云南、甘肃、贵州更多区域成为帮扶对象。从提供帮扶地区看，有更多东部地区经济发达城市参与帮扶，比如广东省提供帮扶城市从2013年的2个扩展到2016年的5个。 图表3：省/直辖市结对帮扶情况 省/直辖 市 与省/自治区结对帮扶 与地级市结对帮扶 1996 2016 2021 北京市 内蒙古自治区 2016-2020：河北张家口+保定 天津市 甘肃省 甘肃省（不含定西市，陇南市和临夏州） 2016-2020：河北承德 上海市 云南省 2013-2020：贵州遵义 广东省 广西壮族自治区 广西壮族自治区和贵州省 2016-2020：四川甘孜州 江苏省 陕西省 陕西省和青海省 2016-2020：青海西宁市和海东市 浙江省 四川省 - 山东省 新疆维吾尔自治区 重庆市 2021-至今：甘肃省定西市，陇南市和临夏州 辽宁省 青海省 - - - 福建省 宁夏回族自治区 - 资料来源：政府官网，国盛证券研究所 图表4：2021