固定收益专题：读懂中国财政—系列报告合集

固定收益专题 读懂中国财政—系列报告合集 财政是国家治理的基础。而我国的财政体系是复杂的，涉及中央、地市、区县等各级财政、涉及一般预算、政府性基金、国有资本经营预算以及社保等各类预算，同时财政政策还会通过带有财政属性的机构发力。因而，认识我国财政体制不仅需要 深度，而且需要广度。 1994年分税制改革奠定了当前中国财政制度的基本格局，是被实践证明的成功的财政制度改革。其核心思路是中央和地方政府对不同税种按比例进行收入划分，与此同时建立转移支付制度以平衡各区域的公共品水平差异，并体现政策引导、实 现宏观经济调控目的。然而，分税制下地方政府出现了财力与支出责任不匹配的窘境，在经济增长的诉求下地方纷纷设立融资平台，为经济增长提供了预算外的杠杆来源。由于融资平台是在当前财政体制之下的产物，与财政有着内生的关系。因而城投债的投资分析离不开对财政体制的理解。 同时，财政政策作为主要的宏观经济政策，是调控经济的主要工具。理解财政政策需要正确月度预算内财政。2015年新预算法的实施则从制度上实现了财政的全面预算制，通过设立四本账并建立预算稳定调节和资金调转机制。财政政策在熨平经 济周期波动，尤其是在经济下行期拓展财政发力空间方面更有制度约束，情况也更为清晰。而除此之外，融资平台、国开行等泛财政也是政策发力的主要方式，全面认识财政政策需要对这些工具也有准确的认识。 因此，我们撰写系列报告，力图对我国财政体制进行全面而细致的刻画。本系列报告共有�篇，第一篇介绍财政预算四本账；第二篇介绍赤字和债务，以及两者的相互关系；第三篇介绍央地财政关系，并对财权事权进行国际对比；第四篇以详细的 数据刻画省以下财政关系，并对省以下财政分配以及产生的问题进行分析；第�篇以国开行和融资平台为代表，分析泛财政的运作模式和发力方式。 第一篇：《深度解读“四本账”》。深度解析预算管理制度，包括是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保预算，即所谓的“四本账”的基本内容是什么。 第二篇：《赤字与债务》。分析财政赤字资金来源以及对应的债务关系。在全面预算管理制度下，我国财政赤字也采取预算制，但我国财政建立了预算稳定调节机制以及四本账之间的调转机制，这种机制保证了实际赤字的资金来源。 第三篇：《央地财政关系》。中央和地方政府之间的财政关系，是财政体制最重要的内容之一。地方政府内部的财政体制，基本上也都是参照央地模式自行设计。因此理解央地财政关系是理解财政体制的基础和前提。 第四篇：《揭开省以下财政的面纱》。介绍省以下财政关系是怎样的。省以下财政关系虽然是按照央地关系进行设计的，但具有很强的区域异质性。与此同时省以下财政管理体制的改革也明显滞后于央地财政管理体制改革，使得省以下各级政府 普遍存在财力和支出责任不匹配的现象，而这也是低层级融资平台信仰的根源所在。省以下财政关系一直被蒙在“面纱”之中，除了数据的复杂之外，地方政府记账习惯的差异也使得研究产生诸多困难。 第�篇：《泛财政如何发力？》。预算内财政是财政调控的主要形式，但并非唯一形式。由于我国制度的特殊性，我国有广大的国有机构，其行为也承担着一定的宏观政策调节功能。那么这些机构有哪些？是如何发力的？我们将在第�篇《泛财政 如何发力？》中对此进行详细介绍。风险提示：统计口径有偏差。 证券研究报告|固定收益研究 2022年08月17日 作者 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 相关研究 1、《固定收益专题：泛财政如何发力？——读懂财政系列报告（🖂）》2022-08-15 2、《固定收益点评：会是最后一次降息吗？如果不是，请继续对债市乐观》2022-08-15 3、《固定收益定期：20220814-国盛固收经济与债市手册》2022-08-15 4、《固定收益定期：还有哪些利差可以压缩？》2022- 08-14 5、《固定收益定期：资金宽松短端阶段性回调，欠配压力进一步加深——流动性和机构行为跟踪》2022-08-13 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 一、深度解读“四本账”7 1、一般公共预算7 1.1一般公共预算收入中税收占比约85%，收入和支出都有很强的季节性7 1.2今年赤字规模有所上升9 2、政府性基金预算12 2.1政府性基金收入占财政总收入约25%，其中土地出让相关收入占90%12 2.2土地出让收入的口径辨析及对政府性基金收入的影响传导14 2.3政府性基金支出中成本性支出较多，用于基建的比例约为30%19 3、国有资本经营预算20 3.1国有资本经营收入在四本账中占比低，仅占1%左右20 3.2盈余绝大部分调入一般预算，支出中国有企业资本金注入占比最高21 4、社保基金预算23 二、赤字与债务24 1.四本账的收支缺口、盈余以及资金来源25 2.政府债功能介绍26 2.1国债用于提供一般预算赤字资金来源，特别国债类似于中央层面的专项债26 2.2地方债品种与功能介绍27 3.预算赤字率并非实际财政收支结果，实际赤字率体现财政真正发力状况33 4.财政发力的制度基础35 4.1财政预算的编制、执行和调整制度35 4.2四本账资金平衡及跨年度预算平衡制度36 5.结调资金分别如何发力？37 三、央地财政关系40 1、财权、财力、事权、支出责任的基本概念明晰41 2、我国央地财权、事权、财力分配及国际比较42 3、我国央地财政划分及平衡方式：从“分钱制”向“权责清晰、财力协调、区域均衡”迈进44 3.1财权分配机制：分税制改革奠定了当前央地财政体制的基本模式44 3.2财力平衡机制：转移支付是财力协调和区域均衡的制度保障46 3.3历史改革的痕迹：税收返还与上解支出49 四、揭开省以下财政的面纱51 1.省以下财政管理体制改革历程51 2.省以下财权、事权（支出责任）和财力分配情况54 2.1省级政府和下级政府财政分配情况54 2.2地市级政府和下级政府财政分配情况56 3.区县财力和支出责任的匹配失衡，是区县城投债务率高企的制度原因58 4.转移支付结构数据也显示区县层面的支出责任改革有待进一步完善60 5.20号文对区县城投到底是利好还是利空？60 �、泛财政如何发力？64 1、拆解国开行资产负债表64 2、国开行泛财政的发力工具66 2.1棚改货币化中的PSL66 2.2提供资本金的专项建设基金68 3、今年政策性银行发力情况69 4、城投平台概述70 4.1城投平台成立的背景70 4.2城投平台的历史作用71 5、城投平台的现状73 6、城投平台的融资的周期性反映政策选择75 风险提示81 图表目录 图表1：2021年税收收入分结构占比情况7 图表2：2020年非税收入分结构占比情况7 图表3：2021年一般公共预算支出结构分布8 图表4：2022年各税种申报期限8 图表5：1、4、5、6、7和10月是一般公共预算收入高峰（亿元）9 图表6：季末月是一般公共预算支出高峰（亿元）9 图表7：历年一般公共预算收入目标增速和实际增速10 图表8：历年一般公共预算支出目标增速和实际增速10 图表9：财政收支缺口逐年扩大（亿元）10 图表10：实际财政收支缺口主要靠国债和一般债弥补（亿元）10 图表11：一般公共预算收入进度存在前倾趋势11 图表12：一般公共预算支出进度存在前倾趋势11 图表13：2021年各地区一般公共预算收入在GDP中占比（亿元）11 图表14：2021年各地区财政收入质量情况（亿元）11 图表15：政府性基金收入占财政总收入比例约25%（亿元）12 图表16：政府性基金收入规模及政府性基金目录中的项目数量（亿元，个）12 图表17：政府性基金科目详解（亿元）13 图表18：2020年全国政府性基金收入结构示意图14 图表19：2020年全国政府性基金支出结构示意图14 图表20：土地财政的主要收入分类情况14 图表21：土地财政狭义税收占一般公共预算比例（亿元）15 图表22：土地财政广义税收占一般公共预算比例（亿元）15 图表23：各地土地出让金缴纳时间梳理16 图表24：国有土地使用权出让收入的构成及与土地出让价款的关系17 图表25：月度土地出让金和国有土地使用权出让收入对比（亿元）17 图表26：年度土地出让金和国有土地使用权出让收入对比（亿元）17 图表27：土地出让权收入和出让金累计同比增速（%）18 图表28：土地出让权收入和出让金（滞后3个月）累计同比增速（%）18 图表29：2010-2020年全国土地财政依赖度（亿元）18 图表30：各地土地财政依赖度及变化（亿元）19 图表31：国有土地使用权出让金收入安排的支出结构（2015年数据）20 图表32：新增专项债募集资金用途占比（2021年数据）20 图表33：国有资本经营收入在四本账总收入中占比仅约1%（亿元）21 图表34：国有资本中调出资金占比已达40%左右21 图表35：国有资本经营收入各项占比情况（2020年决算数）21 图表36：国有资本中利润收入主要贡献行业情况（亿元，2020决算数）21 图表37：2020年全国国有资本经营支出情况22 图表38：2020年全国国有资本经营支出表（亿元）22 图表39：2020年全国社保基金收入占比情况（按种类分）24 图表40：2020年全国社保基金收入占比情况（按来源分）24 图表41：2020年社保支出结构24 图表42：中央财政赤字主要依靠国债进行弥补（亿元）25 图表43：地方财政赤字主要依靠新增一般债进行弥补（亿元）25 图表44：四本账的收支缺口及资金来源26 图表45：国债平均发行期限（年）26 图表46：国债发行、到期与净融资情况（亿元）26 图表47：抗疫特别国债的发行和使用流程27 图表48：地方债分类28 图表49：2019年前地方政府严格通过“当年余额限额=上一年余额限额+当年新增债限额”确定余额限额（亿元）29 图表50：2020年上述公式不再成立（亿元）30 图表51：2019年上述公式不再成立（亿元）30 图表52：地方债新增限额分配评估方法31 图表53：2021年新增地方债限额拟合变量指标31 图表54：回归结果32 图表55：债务到期一个月前再融资发行到位（亿元）32 图表56：再融资续接率维持在85%以上（亿元）32 图表57：2015-2021年地方债发行、到期与净融资额情况（亿元）33 图表58：地方债品种说明33 图表59：预算内债务的显性化进程（亿元）33 图表60：2020年以来各地用于隐性债务置换再融资债发行情况（亿元）33 图表61：近年来实际赤字率高于预决算赤字率，体现出财政发力的真正空间（亿元，%）34 图表62：中央预算历次调整回顾35 图表63：地方预算调整的主要类型梳理36 图表64：四本账资金平衡及跨年度预算平衡机制37 图表65：2015年后结调资金成为实际财政赤字的重要补充来源（亿元）38 图表66：历年中央预算稳定基金规模（亿元）39 图表67：2021年末各地地方预算稳定调节基金规模测算（亿元）40 图表68：2018-2020年财政结调资金来源拆分（亿元）40 图表69：事权、支出责任、财权和财力的概念明晰41 图表70：G20国家一般政府总支出占GDP比重（%）41 图表71：中央与地方财政支出占GDP比例42 图表72：相对来说我国地方政府事权偏高，而中央偏低42 图表73：部分国家分项地方政府支出占总支出比例（%）43 图表74：地方财政收支占比44 图表75：中央对地方各类转移支付占比变化44 图表76：分税制改革后中央财政收入比重明显上升（%）45 图表77：分税制改革后财政收入占GDP比重明显上升（亿元）45 图表78：中央固定收入、地方固定收入以及央地共享收入详表（元）45 图表79：央地各领域事权和支出责任改革方案整理47 图表80：2020年