宏观观察2023年第30期（总第485期）：我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议

Ω 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：梁斯中国银行研究院 电话：010–66594084 签发人：陈卫东 审稿：周景彤李佩珈联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 2023年6月13日2023年第30期（总第485期） 我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议＊ 城投平台是具有中国特色的融资制度创新，在支持地方基础设施建设、加快推动城镇化等方面起到了重要作用。但在地方收支压力增大背景下，不少城投平台相继出现了债务风险问题，经营压力明显增大。 本文对城投平台的经营现状进行解构后发现，城投平台的负债规模出现持续扩大。在资金周转能力下降的同时，城投平台的债务到期规模保持在较高水平，且盈利能力、偿债能力在持续走弱，融资难度上升。通过对城投平台的综合财务情况进行预警分析后发现，财务风险较大的城投平台数量在不断增多，部分平台存在财务危机的可能性，需要积极采取措施进行应对。 围绕城投平台的处置，建议分三步走：一是在新的历史阶段下，需要进一步明确城投平台的职责定位；二是全面摸排城投平台的资产及其商业属性，掌握城投平台的资产运营现状；三是针对不同类型城投平台，分门别类进行规范化处置。 我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议 城投平台是我国城镇化加速建设背景下的产物，其承担了不少基础设施建设投资任务，在地方城市建设中发挥着举足轻重的作用，是地方政府功能的进一步延伸。但近年来，随着地方政府债务形势日益严峻，作为隐性债务主要表现形式的城投平台成为整治重点。因此，既要看到其在经济快速发展中发挥的作用，也要充分认识到其对经济金融稳定的潜在负面影响。 一、城投平台的发展轨迹及监管政策回顾 金融危机爆发后，城投平台进入快速发展期。城投平台最早出现于20世纪90年代（1992年,上海市城市建设投资开发总公司成立，为首家城投平台），但真正开始大规模发展是在2008年后。为应对2008年全球金融危机的负面冲击，我国推出了四万亿元的财政刺激计划。其中，1.18万亿元由中央负担，剩余2.82万亿元由地方筹集配套资金。但地方政府受制于旧预算法、担保法及贷款通则等规定限制，无法直接举债筹集资金。为推动项目更好落地，人民银行、原银监会等监管部门联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2009年10月，财政部下发 《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建 〔2009〕631号），进一步明确了地方政府配套资金可利用政府融资平台筹措。在政策鼓励下，各地城投平台开始大规模成立，并进入加速扩张期。2009年，城投债发行规模达到4304.9亿元，同比增幅达274.3%。 在城投平台加速扩张的同时，违规融资等问题也开始逐步显现。在城投平台发展高歌猛进的同时，出现了不少违规融资的现象。例如，地方政府采取变相担保的方式为城投平台提供担保、一些金融机构对城投平台的贷款管理不到位等。为此，2010年 6月，国务院开始部署针对城投平台监管的政策框架，并随之发布了一系列针对平台信贷的措施，重点整治平台贷款。 在贷款渠道受限情况下，城投平台开始大规模转向非标、债券等融资渠道。本轮监管主要针对贷款，并未针对其他渠道出台相应的规范性措施。但与此同时，政策层面仍积极支持基础设施、保障房建设、棚户区改造等。一方面，这一阶段针对城投平台的监管“重堵不重疏”，主要目的是压降城投平台来自银行的资金规模。在监管趋严影响下，地方政府负有偿还责任债务构成中，商业银行贷款的比重由2010年的74.8%降至2013年的50.8%。另一方面，由于银行贷款资金来源受到限制，城投平台开始积极拓展其他融资渠道支持地方政府项目建设。城投平台债券融资规模大幅上升。2010-2013年城投债发行规模从4062.5亿元增长至1.4万亿元，年复合增长率达50.3%。影子银行成为城投平台的重要资金来源。在传统贷款渠道受限情况下，城投平台、商业银行、证券公司及保险公司等非银机构搭建出新的资金供给链条，银行通过银银合作、银信合作、银证合作等方式，绕道为城投平台提供资金支持，这也成为以非标资产为代表的银子银行大幅扩张的重要原因。2013年，地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务与2010年相比分别大幅上涨了62.2%、14.1%和159.9%。 为严控地方政府债务风险扩张，政策开始加快对城投平台的整治工作。2014年8月，《新预算法》提出，在国务院确定的限额内，地方政府可以通过发行债券筹措预算中必须的建设投资的部分资金。同时，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。财政部等部门联合下发规定，要求进一步厘清地方政府与融资平台公司的边界，再次强调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券的方式。在严控地方政府债务扩张的同时，监管部门也通过政府与社会资本合作（PPP）、政府投资基金等方式拓展地方政府资金来源，并采用债务置换等办法缓解地方政府债务利息负担，优化债务期限结构、降低利息成本。根据审计署公布数据，2015-2018年共计置换存量政府债务12.2万亿元。 严监管政策下地方政府债务风险仍在积累，中央明确提出要遏制“隐性债务”， 推动“控增化存”。虽然新预算法严格限制了地方政府各类不规范的变相举债行为，但以城投平台为代表、具有政府信用背书机构的融资规模仍然在持续扩张。为此，2017年7月，中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。此次会议首次明确提出了“隐性债务”这一概念。城投平台债务则是“隐性债务”重要的表现形式之一。此后，国务院先后下发多项针对隐性债务的管理和处置办法，加大对隐性债务的监管和处置工作。例如，2019年6月国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函40号），指导地方、金融机构开展隐性债务置换。2019年末，推出建制县隐性债务化解试点，用于置换部分隐性债务。针对隐性债务的“控增化存”工作开始全面推进。 经济下行叠加疫情冲击，地方政府收支压力骤增，隐性债务风险抬头。在“控增化存”的监管要求下，隐性债务无序增长的现象得到有效缓解。但2020年新冠疫情暴发后，为应对疫情冲击，财政政策开始加速发力稳经济，地方政府的支出压力急剧增大。为切实做好“稳增长”工作，地方政府融资环境整体偏于宽松，城投平台融资规模也出现明显上升。 随着疫情形势好转，监管开始再次加大对隐性债务的处置力度。要求继续遏制隐性债务增量，并提出要“终身问责、倒查责任”。在政策再次趋严背景下，城投平台融资环境开始收紧，资金来源渠道也受到明显影响，关于城投平台的负面舆情开始陆续出现。 二、城投平台的经营现状分析 （一）城投平台负债规模持续扩大，是地方政府隐性债务最为主要的表现形式 在规模快速扩张的同时，城投平台的资产负债率也出现持续上升。城投平台总资产、总负债分别由2010年的13.42万亿元、7.6万亿元飙升至2021年末的136.58万 亿元和81.66万亿元，涨幅分别达到9倍和9.74倍，复合增长率为23%、24%，负债 规模的扩张速度快于资产规模（图1）1。城投平台的总负债与GDP之比由2010年的32.56%一路上升至2020年历史最高的121.05%。在监管趋严背景下，2021年城投平台总负债与GDP之比略微降至118%，但资产负债率已上升至60%左右，比近十年最低点 （2013年）上升近7个百分点（图2）。特别地，有250家城投平台负债率超过70%，有近20家超过90%。 图1：城投平台总资产、总负债及同比增速 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 40 亿元 % 35 30 25 20 15 10 5 0 201020112012201320142015201620172018201920202021 总资产总负债 同比增速（总资产）同比增速（总负债） 图2：城投平台总负债与GDP比重及资产负债率 % % 14062 12060 10058 8056 6054 4052 2050 048 201020112012201320142015201620172018201920202021 总负债与GDP之比（左）资产负债率（右） 资料来源：Wind，中国银行研究院 1城投平台的财务数据使用Wind公布发行债券的城投平台公司倒推和相应计算得出。截至2021年末，共有3049家城投平台披露了相关数据。 城投平台加剧了地方政府的债务负担。一方面，地方政府显性债务负担持续上升，但整体处于可控区间。2021年末，我国地方政府债务率（债务余额/综合财力）达到105.8%，比近年低点（2017年）上升近9个百分点，负债率（债务余额/GDP）在2022年达到29.1%，比2017年上升近9个百分点（图3）。虽然地方政府显性负债率处于持续上行态势，但整体风险仍然可控，仅有个别省份风险相对较高。整体看，2021年，有8个省债务率超过120%，4个省超过150%，天津、贵州、内蒙古、云南排名前四，分别达到205.2%、157%、153.2%和152.3%（图4）。 图3：地方政府债务率及负债率变化图4：2021年各省债务率情况 % % 11031 10529 10027 9525 9023 8521 8019 7517 7015 20142015201620172018201920202021 地方政府债务率（左）地方政府负债率(右） 资料来源：Wind，中国银行研究院 但另一方面，将城投债务纳入考虑后，地方政府债务率出现明显攀升。城投融资平台有息负债规模持续增大。城投平台负债中的有息债务规模由2010年的5.7万亿元 持续上升至2021年的55.03万亿元，增长近9倍，年复合增长率达到22.8%（图5）。 而2022年地方政府债务余额为35万亿元，城投平台的债务负担已远远超过地方政府显性债务规模。具体看，南方省份城投有息债务规模普遍大于北方省份，东部沿海部分经济强省（例如浙江、江苏等）以及中西部部分省份（如湖南、湖北、四川等）城投平台带息债务规模较大（图6）。 图5：城投平台带息债务规模及同比增速图6：2021年末各省城投债务余额 亿元 % 60000035 50000030 40000025 20 300000 15 20000010 1000005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 00 有息负债规模同比增速 资料来源：Wind，中国银行研究院 城投债务的层级分布大体相当，但不同省份之间存在一定差异。从层级分布看，省、市、县城投债务三级占比差距不大，带息债务余额分布较为均衡（图7）。但具体到各省份看，由于举债能力存在差异，浙江、江苏等省份城投债以县级为主，占比均在60%以上，浙江县级城投债务占比更是高达71.8%，省市级城投债务占比相对较小。而中西部以及东北地区，例如甘肃、西藏、吉林等县级城投平台举债能力相对较弱，占比较低，城投债务主要债务集中在省市级（图8）。 图7：城投平台带息债务的层级分布图8：各省城投债务的层级分布情况 区县级,34.2 地市级,32.6 省级,33.2 资料来源：根据公开资料整理 在加入城投平台债务后，地方政府债