央行数字货币：持续的政策视角（英）

央行数字货币：持续的政策视角 2023年5月 加拿大银行瑞士国家银行欧洲央行英格兰银行 日本银行理事会联邦储备系统Sveriges风险银行国际清算银行 中央银行电子货币:持续的政策视角1 一组中央银行与国际清算银行（BankforInternationalSettlements）正在共同努力，为公众探索中央银行数字货币（CBDC）（“通用”或“零售”CBDC）。1自2020年10月发布（i）一份报告以来，该报告阐述了CBDC的共同基本原则和核心特征;2(2)执行概要3以及三份关于系统设计和互操作性的详细报告4、用户需求和采用5和金融稳定的影响62021年9月，该小组继续就类似主题分享想法和观点 ，本说明对此进行了总结。 背景/动机 大多数中央银行现在都在探索CBDC，其中超过四分之一的中央银行正在开发或运行具体的试点（KosseandMattei（2022））。我们的许多司法管辖区正在研究，在金融、技术和社会发生深刻、持续变化的时代，是否有必要确保持续的零售渠道获得中央银行的资金。引入零售CBDC的动机可能主要取决于中央银行货币作为公共产品的作用。与此同时，CBDC的引入可能是货币体系的创新机会 。正是在这种背景下，为该小组做出贡献的中央银行继续合作，以深化CBDC的实际政策和技术分析 。附件1列出了2022年讨论的一些内容。 该小组的一些成员正在接近一个临界点，他们可能会决定是否进入CBDC工作的下一阶段。这可能包括在与技术、最终用户偏好和商业模式相关的设计决策上进行更深入的投资，同时对是否发行CBDC的决定持开放态度。迄今为止，我们的司法管辖区尚未决定继续发行零售CBDC。CBDC的发行和设计是相关当局根据其评估和司法管辖区的情况做出的主权决定。何无论如何，就共同问题进行集体合作是有价值的。 1参与的中央银行是：加拿大银行、英格兰银行、日本银行、欧洲中央银行、联邦储备系统理事会、瑞典央行和瑞士国家银行。 2中央银行集团，中央银行数字货币：基本原则和核心特征，2020年10月。 3中央银行集团，中央银行数字货币：执行摘要，2021年9月。 4中央银行集团，中央银行数字货币：系统设计和互操作性，2021年9月 5中央银行集团，中央银行数字货币：用户需求和采用，2021年9月 6中央银行集团，中央银行数字货币：金融稳定影响，2021年9月 关键信息 开展CBDC工作需要仔细考虑并与包括私营部门和立法者在内的广泛利益相关者接触 。 这一小组的经验表明，没有任何一种形式的外联或参与适合所有目的或所有利益有关者。关于CBDC的双向公共宣传可以采取不同的形式（例如双边参与、论坛、公开磋商），并且需要让各种利益相关者群体参与进来。双边交流既可用于提高认识和理解，也可用于收集利益攸关方的意见。已建立的论坛还可以帮助向利益相关者提供最新情况并形成实用的见解。公开磋商也可能有助于征求更广泛的行业专业人士和广大公众的意见（见方框1）。 私人创新被视为任何CBDC长期成功的重要因素。根据司法管辖区的情况，中央银行可能会选择采取不同的方法来塑造和指导私营部门对可能的CBDC服务和用例的主张。有些人可能赞成中央银行明确定义范围和实际用例的模式，而其他中央银行可能赞成允许私营部门在一套原则和目标范围内进行创新。 随着CBDC工作的进展，立法者和当局将需要继续参与。为与CBDC相关的一些悬而未决的法律问题制定解决方案将在很大程度上取决于国家法律问题，并且往往高度依赖于政策选择和CBDC的设计（见方框2）。该组中的中央银行认识到，如果没有各自政府的支持，就不可能发行有意义的零售CBDC。 为了成功实现其公共政策目标，CBDC生态系统应允许广泛的私人和公共利益相关者参与，并在此过程中提供使最终用户受益的服务。 为本报告做出贡献的中央银行预计，任何CBDC生态系统都将涉及公共和私营部门。CBDC有各种潜在的商业模式，中央银行可能需要了解每种模式对利益相关者和公众的潜在好处，包括对参与者的激励和对最终用户的增值。它们可能还需要考虑实现其公共政策目标所需的最佳采用水平;例如，只有当CBDC的采用达到或超过一定水平时，某些政策目标才能实现。反过来，这可能会影响CBDC的功能、解决方案设计和用例。 中央银行已经拥有为大众市场零售产品（纸币）创建和管理复杂价值链的专业知识。虽然CBDC的价值链会有所不同，但纸币方面的一些专业知识可能适用。当今可用的数字产品和解决方案的范围为中央银行构建生态系统提供了各种选择：在设计CBDC系统时，中央银行可以考虑从私营部门采购哪些服务，哪些服务需要内部开发;这些决定将针对 各自的政策目标、利益攸关方的制约因素和机构优先事项。中央银行应确定各自的机构偏好和限制 ，并在必要时根据需要进行调整，以实现CBDC的预期公共政策目标。 复杂的设计问题和实施任何CBDC产生的潜在风险都需要仔细考虑。 2021年，该小组指出，在促进采用任何CBDC以实现政策目标和管理对CBDC的任何潜在过剩需求之间存在着平衡。CBDC设计需要考虑早期/入门阶段的潜在广泛需求或CBDC采用，并且必须从一开始就为市场压力或其他特殊情况做好准备。如果任何央行都希望积极塑造对CBDC的需求，作为其更大的政策工具包的一部分，那么无论是在介绍阶段还是随着时间的推移，对于定价或数量控制方法是否最合适，可能都没有一刀切的解决方案（见方框3）。在设计和实施任何措施时，央行需要注意央行的资产负债表、与银行监管的相互作用以及CBDC与其他形式的货币的比较。 CBDC如果发行，必须能够与其他形式的货币和现有支付系统互操作。两个关键问题是CBDC如何与即时支付基础设施连接，7以及如何在销售点（PoS）终端处理CBDC交易。与它在现有基础设施和各种行业中的作用类似，国际标准化可能对支持CBDC生态系统的发展非常有益。 深化技术投资的决定也将带来巨大的成本。解决方案的测试和开发尚未导致该组的任何成员围绕一项技术或系统设计做出坚定的选择，尽管这种选择可能会在未来几年内发生。例如，在CBDC系统中使用区块链仍然是可能的，尽管目前认为它对潜在的CBDC系统的运作并不重要（见方框4）。 不断变化的支付格局要求中央银行考虑如何将CBDC用于批发和跨境用例。 发行CBDC的司法管辖区可能希望实现它们之间的跨境支付。通过零售或批发CBDC实现跨境支付，更不用说加强跨境支付，将需要中央银行合作并做出实质性决策。 7发行CBDC的动机需要从整体角度考虑，同时考虑到司法管辖区内现有和潜在的未来支付轨道，例如即时支付系统。这种替代方案可能使实现CBDC也归因于的一些好处成为可能。 CBDC如何在各个司法管辖区之间建立联系，以及非居民获取的方法。8 已经有几项实验正在研究批发CBDC是否有助于改善跨境支付9以及国内和跨境代币化资产的结算。10由于金融机构通常已经能够以数字形式获得中央银行的资金，因此对批发CBDC的讨论往往集中在利用分布式账本技术（DLT）等新技术的中央银行货币上。11与今天的央行储备相比，批发CBDC可能会在未来的金融体系中实现可编程性、可组合性和代币化。12例如，批发CBDC可以促进代币化资产的中央银行货币的交付与支付结算，并允许“原子结算”的效率提高。 许多用于跨境支付的批发CBDC实验使更广泛的参与者能够直接访问中央银行系统。将获取安排扩大到更广泛的参与者（国内和/或国际）将是一项重要的政策选择，也可以在没有CBDC的情况下进行。因此，需要进一步的工作来了解如何通过发行批发CBDC来获取价值——特别是除了对现有系统的升级和改进之外，它可能提供什么。对CBDC进行改进可能还需要中央银行考虑在消息传递标准以外的领域进一步治理和标准化或调整的作用。 8国际清算银行支付和市场基础设施委员会、国际清算银行创新中心、国际货币基金组织和世界银行向二十国集团提交的联合报告，《跨境支付CBDC的接入和互操作性选择》，2022年7月。 9BIS创新中心，跨境使用CBDC：实际实验的经验教训，2022年6月。 10BIS创新中心，瑞士央行和SIX项目第二阶段：在批发CBDC中结算代币化资产，2022年1月。 11这与零售CBDC探索不同，后者不一定基于DLT，更侧重于向公众提供数字形式的中央银行资金。 12国际清算银行，2022年年度经济报告，“未来的货币体系”，第三章，2022年6月。 附件1 专栏1：中央银行如何才能最好地吸引行业和公众？ 中央银行有多种方法与公众参与和就可能的CBDC进行磋商。 利益相关者论坛：一些方法，如报告和演讲，是传统的单向信息共享模式。其他措施涉及双向信息交流，可包括与利益攸关方的会议和专题论坛，邀请就一系列问题提供反馈意见 。该集团中的所有中央银行都有一定程度的双边参与，而一些中央银行还建立了论坛，在一个环境中与多个利益相关者会面。 公共磋商：几家中央银行已经就CBDC咨询了公众。虽然磋商有助于阐明对利益攸关者很重要的问题，但在某些情况下，如果答复不是平衡抽样的一部分，结果可能无法准确反映公众舆论。 支付行为的调查可能有助于记录现金使用的下降，并更广泛地了解消费者的支付习惯。它们还可能提供有关个人访问账户和各种支付工具的信息，这些信息可能与评估CBDC是否可以扩大金融包容性有关。 CBDC-dedicated用户研究可能是有保证的。然而，如何进行这样的研究绝非微不足道。由于它们涉及尚不存在的产品，因此可能需要采取“间接”方法。在实践中，已经开始专门进行用户研究的中央银行已经使用在线社区和焦点小组研究来利用参与者的互动。 案例研究可用于推断用户对CBDC的需求和偏好。此类研究的优点是，它们通过揭示用户“ 在现实生活中”的选择来超越假设。不利的一面是，这些选择，以及最终支付解决方案的成 功或失败，受到许多因素的影响，这使得很难得出强有力的结论。案例研究也可能有助于研究上市策略。 方框2：与零售CBDC有关的关键法律问题是什么？ 与零售CBDC相关的法律问题跨越一个国家国家法律的许多不同分支。其中一些问题也出现在传统形式的货币中，尽管解决方案可能有所不同。法律问题包括：（i）零售CBDC的法律分类;（二）中央银行发行许可证的权力;（iii）零售CBDC系统中结算和支付最终性的概念;（iv）数据治理、隐私和 零售CBDC系统中的匿名性;（v）可能对持有量施加限制;（vi）非居民进入零售CBDC;以及（vii）零售CBDC系统参与者的潜在责任。竞争和反洗钱/打击资助恐怖主义等监管问题也需要解决。 一个基本的法律问题涉及零售CBDC的法律分类，例如，它是否应该反映现有的分类，如现金或存款，或一种新的分类类型。CBDC的法律分类将对解决广泛的问题产生影响，包括支付和结算最终性规则，这可能与现行制度下适用于支付和结算的规则不同。可能需要颁布或调整立法，以专门授权零售CBDC的发行和分配（例如，对中央银行章程/法规的修改，与支付或宪法本身有关的其他领域的立法）。适用于CBDC系统的数据保护制度将在某种程度上取决于系统设计和允许在系统中保存客户数据的参与者类型的选择，以及其他政策选择。随着CBDC工作的进展，当局需要考虑围绕CBDC系统要素的竞争法影响。可能还需要进一步关注对CBDC持有量的任何限制的使用和设计，以及管理CBDC可兑换为其他支付方式的规则。在制定管理非居民进入CBDC的规则时，国际合作将是一个重要的考虑因素。 CBDC的法律设计也可能对其采用产生影响。例如，将法定货币地位归因于CBDC可能会带来更大的公众信任和吸收，但可能需要在大多数司法管辖区进行立法改革。 方框3：可能需要哪些工具来管理压力状况？ 在考虑管理压力条件的潜在工具和政策（例如限制或管理银行存款的资金流出）时，有价格和数量控制方法，两者的混合也是可能的。 数量持有限制的优点是直接限制了去中介化的潜在有害水平的程度（例如，采用CBDC导致的结构变化增加了