央行数字货币：持续的政策视角（英）

央行数字货币：持续政策视角 2023年5月 加拿大银行瑞士国家银行欧洲中央银行英格兰银行 日本银行理事会联邦储备系统风险银行国际清算银行 央行数字货币：持续政策观点1 一组中央银行与国际清算银行一起合作，为公众探索中央银行数字货币（CBDC）（“通用”或“零售”CBDC）。1自2020年10月发布（i）报告以来，列出了CBDC的共同基本原则和核心特征；2和(Ii)执行摘要3以及关于系统设计和互操作性的三份详细报告4、用户需求和采用5和金融稳定影响6在2021年9月，该小组继续就类似主题分享想法和观点，本说明对此进行了总结。 背景/动机 大多数中央银行现在正在探索CBDC，其中超过四分之一的中央银行正在开发或运行具体的试点项目（Kosse和Mattei（2022））。我们的许多司法管辖区都在研究是否有必要确保在金融，技术和社会发生深刻，持续变化的时候，零售渠道不断获得中央银行的资金。引入零售CBDC的动机可能主要取决于央行货币作为公共物品的作用。同时，引入CBDC可能是货币体系的创新机会。正是在这种背景下，为该集团做出贡献的中央银行继续合作，以深化CBDC的实际政策和技术分析。附件1列出了2022年讨论的一些内容。 该小组的一些成员正在接近一个阶段，他们可能会决定是否进入CBDC工作的下一阶段。这可能包括对与技术、最终用户偏好和商业模式相关的设计决策进行更深入的投资，同时对是否发行CBDC做出决定。到目前为止，我们的司法管辖区还没有决定继续发行零售CBDC。CBDC的发行和设计是相关当局根据其评估和司法管辖区的情况做出的主权决定。.Ho然而，在共同问题上集体合作是有价值的。 1参与的中央银行是：加拿大银行，英格兰银行，日本银行，欧洲中央银行，联邦储备系统理事会，SverigesRiksbank和瑞士国家银行。 2中央银行集团，央行数字货币：基本原理与核心特征，2020年10月。 3中央银行集团，央行数字货币：执行摘要，2021年9月。 4中央银行集团，央行数字货币：系统设计与互操作,2021年9月 5中央银行集团，央行数字货币：用户需求与采纳,2021年9月 6中央银行集团，央行数字货币：对金融稳定的影响,2021年9月 关键信息 CBDC工作的发展需要仔细考虑并与包括私营部门和立法者在内的广泛利益相关者进行接触。 该小组的经验表明，没有一种形式的外联或参与适合所有目的或所有利益攸关方。关于CBDC的双向公共宣传可能采取不同的形式（例如双边参与，论坛，公开磋商），并且需要与各种利益相关者团体接触。双边交流既可用于提高认识和理解，也可用于收集利益攸关方的意见。已建立的论坛还可以用于更新利益相关者并发展实用见解。公开协商也可能有助于征求更广泛的行业专业人员和更广泛的公众的意见(见方框1)。 私人创新被视为任何CBDC长期成功的重要因素。根据管辖情况，中央银行可能会选择采取不同的方法来制定和指导私营部门对可能的CBDC服务和用例的主张。有些人可能赞成中央银行明确定义范围和实际用例的模式，而其他中央银行可能赞成允许私营部门在一套原则和目标内进行创新 。 随着CBDC工作的进展，立法者和当局将需要继续参与。与CBDC相关的一些悬而未决的法律问题的解决方案的制定将在很大程度上是国家法律的问题，并且将倾向于高度依赖于政策选择和CBDC的设计（见方框2）。该集团的中央银行认识到，如果没有各自政府的支持，就无法发行有意义的零售CBDC。 为了成功实现其公共政策目标，CBDC生态系统应允许广泛的私人和公共利益相关者参与，并在此过程中提供使最终用户受益的服务。 参与本报告的中央银行预计，任何CBDC生态系统都将涉及公共和私营部门。CBDC有多种潜在的商业模式，中央银行可能需要了解每种模式对利益相关者和公众的潜在好处，包括对参与者的激励和对最终用户的增值。他们可能还需要考虑实现其公共政策目标所需的最佳采用率；例如，只有当CBDC采用率达到或超过一定水平时，某些政策目标才能实现。反过来，这可能会影响CBDC的功能，解决方案设计和用例。 各国央行在为大众市场零售产品——纸币——创造和管理复杂的价值链方面已经具备了专业知识。虽然CBDC的价值链会有所不同，但纸币方面的一些专业知识可能是适用的。当今可用的数字产品和解决方案的范围为中央银行建立生态系统提供了各种选择：在设计CBDC系统时，中央银行可以考虑从私营部门采购哪些服务以及哪些服务需要内部开发;这些决策将针对。 各自的政策目标，利益相关者约束和机构优先事项。中央银行应确定各自的机构偏好和约束，并在必要时根据需要调整这些偏好和约束，以实现CBDC的预期公共政策目标。 复杂的设计问题和实施任何CBDC所带来的潜在风险都需要仔细考虑。 2021年，该小组指出，在促进采用任何CBDC以实现政策目标和管理CBDC的任何潜在超额需求之间存在平衡。CBDC的设计将需要在早期/入门阶段考虑潜在的广泛需求或CBDC采用，并且必须从一开始就为市场压力或其他特殊情况做好准备。在某种程度上，任何央行都希望积极塑造对CBDC的需求，作为其更大政策工具包的一部分，对于定价或数量控制方法是否最合适，无论是在入门阶段还是随着时间的推移，都可能没有一刀切的解决方案(见方框3)。在设计和实施任何措施时，中央银行需要注意中央银行的资产负债表，与银行监管的互动以及CBDC与其他货币形式的比较。 CBDC，如果发行，必须与其他形式的货币和现有支付系统互操作。两个关键问题是CBDC如何与即时支付基础设施连接，7以及如何在销售点（PoS）终端处理CBDC交易。类似于其在现有基础设施和多元化行业中的作用，国际标准化可以非常有利于支持CBDC生态系统的发展。 深化技术投资的决定也将带来可观的成本。解决方案的测试和开发尚未导致该小组的任何成员围绕一项技术或系统设计做出坚定的选择，尽管这种选择可能会在未来几年内发生。例如，在CBDC系统中使用区块链仍然是一种可能性，尽管目前认为它对潜在的CBDC系统的运行并不重要 （见方框4）。 不断变化的支付格局要求各国央行考虑如何将CBDC用于批发和跨境用例。 发行CBDC的司法管辖区可能希望在它们之间实现跨境支付。通过零售或批发CBDC实现跨境支付 ，更不用说增强跨境支付将需要中央银行进行合作并做出重大决策 7发行CBDC的动机需要从整体角度考虑，同时考虑到司法管辖区现有和潜在的未来支付轨道，例如即时支付系统。这样的替代方案可能使实现一些也归因于CBDC的好处成为可能。 CBDC如何跨各个司法管辖区连接，以及非居民访问的方法。8 已经进行了一些实验，研究批发CBDC是否有助于改善跨境支付9以及国内和跨境标记资产的结算。10由于金融机构通常已经可以以数字形式获得中央银行的资金，因此对批发CBDC的讨论往往集中在利用分布式账本技术（DLT）等新技术的中央银行资金上。11与今天的中央银行储备相比，批发CBDC可能会在未来的金融体系中实现可编程性，可组合性和标记性。12例如，批发CBDC可以促进中央银行货币对代币化资产的交付与支付结算，并允许“原子结算”的效率提高 。 许多针对跨境支付的批发CBDC实验使更广泛的参与者能够直接访问中央银行系统。将准入安排扩大到更广泛的参与者(国内和/或国际)将是一个重要的政策选择，也可以在没有CBDC的情况下进行。因此，需要进一步的工作来了解如何通过发行批发CBDC来获取价值-特别是它可以提供对现有系统的升级和改进。通过CBDC进行改进可能还需要中央银行考虑在消息传递标准之外的领域进一步治理和标准化或调整的作用。 8国际清算银行支付和市场基础设施委员会、国际清算银行创新中心、国际货币基金组织和世界银行向G20提交的联合报告，用于跨境支付的CBDC的访问和互操作性选项，2022年7月。 9BIS创新中心,跨境使用CBDC：来自实际实验的教训，2022年6月。 10BIS创新中心、SNB和SIX，Helvetia项目第二阶段：在批发CBDC中结算代币化资产，2022年1月。 11这与零售CBDC勘探不同，后者不一定基于DLT，更侧重于以数字形式向公众提供央行资金。 12BIS,2022年年度经济报告,未来的货币体系“，第三章，2022年6月。 附件1 方框1：中央银行如何最好地吸引行业和公众？ 各国央行对公众参与和咨询可能的CBDC有多种方法。 利益相关者论坛：一些方法，如报告和演讲，是共享信息的传统单向模式。其他涉及双向信息交流，可能包括与利益攸关方的会议和专题论坛，邀请对一系列问题的反馈。该集团中的所有中央银行都有一定程度的双边参与，而一些中央银行还建立了论坛，在一个环境 中与多个利益相关者会面。 公众咨询：一些中央银行已经就CBDC咨询了公众。尽管磋商有助于揭示对利益相关者重要的问题，但在某些情况下，如果回应不是平衡样本的一部分，结果可能无法准确反映公众意见。 支付行为调查可能有助于记录现金使用量的下降，并更广泛地了解消费者的支付习惯。他们还可能提供有关个人访问帐户和各种支付工具的信息，这可能与评估CBDC是否可能扩大金融包容性有关。 CBDC专用用户研究可能是有必要的。然而，如何进行此类研究绝非微不足道。由于他们涉及尚不存在的产品，因此可能需要“间接”方法。实际上，已经开始进行专门用户研究的中央银行已经使用在线社区以及焦点小组研究来利用参与者的互动。 案例研究可以用来推断用户对CBDC的需求和偏好。此类研究的优势在于，它们通过揭示用户“在现实生活中”的选择而超越了假设。不利的一面是，这些选择以及最终支付解决 方案的成败受到许多因素的影响，这使得很难得出有力的结论。案例研究也可能有助于研究进入市场的策略。 方框2：与零售CBDC相关的关键法律问题是什么？ 与零售CBDC相关的法律问题涉及一国国家法律的许多不同分支。尽管解决方案可能有所不同，但传统货币形式也会出现其中一些问题。法律问题包括：（i）零售CBDC的法律分类；（ii）中央银行发行CBDC的权限；（iii）零售CBDC系统中的结算和支付最终性的概念；（iv）数据治理，隐私和。 零售CBDC系统中的匿名性；（v）对持有量的潜在限制；（vi）非居民访问零售CBDC；（ vii）零售CBDC系统参与者的潜在责任。还需要解决竞争和AML/CFT等监管问题。 一个基本的法律问题涉及零售CBDC的法律分类，例如，它是否应该反映现有的分类，如现金或存款，或新的分类类型。CBDC的法律分类将对解决广泛的问题产生影响，包括支付和结算最终性规则，这些规则可能不同于当前系统下适用于支付和结算的规则。可能需要制定或调整立法 ，以特别授权零售CBDC的发行和分销（例如，更改中央银行章程/法规，与支付或宪法本身有关的其他领域的立法）。适用于CBDC系统的数据保护制度在某种程度上取决于系统设计和允许在系统中持有客户数据的参与者类型的选择，以及其他政策选择。随着CBDC工作的进展，当局将需要考虑到围绕CBDC系统要素的竞争法影响。可能还需要进一步关注CBDC持有量的任何限制的使用和设计，以及管理CBDC可兑换为其他支付手段的规则。国际合作将是制定非居民使用CBDC规则的重要考虑因素。 CBDC的法律设计也可能对其采用产生影响。例如，将法定货币地位归属于CBDC可能会导致更大的公众信任和吸收，但可能需要在大多数司法管辖区进行立法变更。 方框3：管理压力条件可能需要哪些工具？ Whenconsideringpotentialtoolsandpoliciestomanagestressedconditions(eglimitedormanagingfundoutflowsfrombankdeposites),therearepriceandquantitycontrolapproaches,withamixofthetwoalsobeingpossible. 数量持有限制的优势是直接限制潜在有害的