2023Q1地方区域财政：财政空间收窄，地方偿债压力加重

NIF 中国 D季报主编:李扬 宏观金融 殷剑峰张旸王蒋姜 NIFD季报主编:李扬 地方区域财政 殷剑峰王蒋姜 2023年5月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。 《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 财政空间收窄，地方偿债压力加重 摘要 2023年第一季度财政特征主要表现为一般公共预算收支同增，政府性基金预算收支同降。其中一般公共预算中收入增速缓慢，支出增速较快，一般公共收入增速主要以非税收入为支撑。第一季度财政支出主要集中在医疗卫生和社保就业民生支出、科技创新和乡村振兴以及债务付息支出三个方面，在促进经济发展的同时化解债务压力。政府性基金收支增速同降，反映土地和房地产市场持续冷却。政府债务整体发行较快，发行增速和债务存量增速居高，但净融资能力较低，偿债压力较大。 第一季度央地财政空间同步收窄，中央财政表现为一般公共财政减收增支，政府性基金增收减支，地方财政表现为一般公共财政增收增支，政府性基金减收减支。综合来看，第一季度地方一般公共财政收支增速均高于中央，中央政府性基金收支增速均高于地方。反映在赤字上为中央顺差收窄，地方赤字扩张。中央财政收支顺差缩小，主要表现为一般公共财政收支顺差的缩小和政府性基金收支顺差的扩大；地方财政收支逆差扩大，主要表现为一般公共财政赤字的扩张和政府性基金赤字的缩小。从债务上来看，中央政府债务水平稳定，但地方政府债务压力持续加重。 第一季度多地财政增收增支，地方政府一般公共财政收支 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场 股票市场银行业运行保险业运行 机构投资者的资产管理 均保持正增长，但地方财政收入回升并没有改善地方财政压力。多地土地财政持续低迷，土地出让金大幅下滑，进一步缩减地方可用财政空间。地方债务发行加速，债务存量增速持续上升，债务空间收窄，同时隐性债务管控更加严格，多地进入偿债高峰，债务还本付息压力较大。 2023年积极财政政策要加力提效，“加力”重在对于财政资金的统筹，“提效”主要是提高财政资金使用效率，最大化发挥财政支出和引导作用。第二季度财政收支趋势延续，地方财政压力会持续加重。一般公共财政收支增速预计同增，但政府性基金收支增速持续负增长，不过降幅可能会收窄。2023年债务进入集中偿付高峰期，债务压力集中于地方政府，还本付息压力会进一步加重。 目录 一、第一季度财政持续前置发力1 （一）全国一般公共收支同增，政府性基金收支同降1 （二）政府债务发行加速，偿债压力剧增4 二、央地财政空间同步收窄5 （一）中央公共财政收入收缩，地方土地财政持续下滑5 （二）中央顺差收窄，地方赤字扩张6 （三）中央债务水平稳定，地方债务压力加重7 三、地方财政增收增支，债务压力加剧8 （一）多地财政增收增支，赤字上升8 （二）多地土地财政持续低迷，财政空间缩减11 （三）地方债务发行加速，债务空间收窄12 四、第二季度：财政回暖，债务压力持续13 一、第一季度财政持续前置发力 （一）全国一般公共收支同增，政府性基金收支同降 2023年财政政策重在加力提效，财政支出方向更加精准，助力疫后经济稳定复苏。第一季度财政持续前置发力，以一般公共财政为主要发力点。第一季度财政特征主要表现为一般公共预算收支同增，政府性基金预算收支同降。 一般公共预算中收入增速缓慢，支出增速较快。2023年第一季度一般公共收入累计6.2万亿元，同比增速仅0.5%；一般公共支出累计6.8万亿元，同比增速6.8%。第一季度一般公共收入增速主要以非税收入为支撑，第一季度税收收入累计同比增速-1.4%，非税收入增速10.9%（图1）。自2022年至今非税收入增 速持续高于税收收入增速，即使剔除减税降费影响，非税收入增速依旧高于税收增速。一方面减税降费政策延续影响税收收入增速，另一方面，矿产资源价格持 续高位带动资源收益大幅上涨，同时各地均在通过盘活国有资产等措施补充政府财力。从趋势变动上来看，税收收入增速不断上升，而非税收入增速出现回落趋 势。随着经济复苏进程加快，税收增速回升较快带动财政收入增速快速上升。1- 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 税收收入 非税收入 2月财政收入累计增速-1.2%，3月当月增速5.6%，可以看出财政收入增速在不断回升。 图12023年第一季度全国税收收入和非税收入累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 第一季度税收收入累计同比-1.4%，各个行业经济复苏进程不一，影响税收收入增速的回暖。具体来看（图2），第一，1-2月仅增值税、企业所得税和出口 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 -70 1-2月 1-3月 退税实现正增长，第一季度增值税增速扩大，而消费税增速进一步下滑，3月增值税当月增速32.1%，消费税当月增速-32.5%，可以看出经济复苏主要表现在工业、制造业为主的第二产业，消费复苏相对缓慢。第二，3月与房地产相关的房产税、契税、城镇土地使用税均大幅增长，尤其房产税当月同比飙升至135.6%，但1-3月土地增值税、耕地占用税累计增速依旧负增长，可以看出3月份房地产行业开始回暖，但土地市场持续低迷。第三，个人所得税、车辆购置税、印花税1-3月累计增速均为负增长，尤其3月个人所得税、印花税持续下滑，可以看出疫情对于居民收入的影响难以短时间内修复。第四，第一季度资源税和环境保护税累计同比均负增长，但不同的是，3月资源税当月同比持续下滑，而环境保护税3月当月同比增速达33.3%，一方面受去年资源价格高企带来的资源税高税收基数的影响，另一方面可以看出能源逐渐向低碳环保方向转型。 图22023年第一季度全国税收收入累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 第一季度财政支出持续前置发力促进经济回暖，第一季度财政支出6.8万亿元，完成预算安排的24.7%，较去年第一季度预算进度提升0.9个百分点。第一季度财政支出主要集中在三个方面，在促进经济发展的同时化解债务压力。一是稳就业保民生。第一季度社保就业和医疗支出增速较高，1-2月社保就业支出增速9.8%，卫生健康支出同比增速23.2%（图3），但3月卫生健康支出当月同比 负增长，社保卫生支出1-3月累计同比增速开始回落。二是着力培育新的经济增长动力，重在科技产业创新发展和乡村振兴。第一季度科技支出累计增速9.4%， 尤其3月当月同比增长14.5%，为当月同比最大值。同时第一季度农林水事务支出累计增长10.9%，仅3月当月同比10.3%，位居3月当月同比第二。三是债务 付息支出大幅增长。2月和3月债务付息支出累计同比增速均为所有支出增速最 3025 20 15 10 5 0 -5 -10 1-2月 1-3月 高，2月累计同比27.3%，为2016年以来同期增速最高，债务付息压力明显提升。可以看出，2023年第一季度财政支出重点在于保就业、教育方面的民生支出以及科技、农业相关的基建支出。 债务付息支出 交通运输 农林水事务 城乡社区事务 节能环保 卫生健康 社会保障和就业 文化旅游体育与传媒 科学技术 教育 图32023年第一季度全国一般公共支出项目累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 政府性基金收支增速同降，反映土地和房地产市场持续冷却。自2022年政府性基金收入增速持续负增长，2023年第一季度全国政府性基金收入增速-21.8%，其中国有土地出让收入增速-27.0%，可以看出第一季度土地市场持续低迷（图4）。第一季度100个大中城市的土地市场成交面积和成交总额增速均在持续下滑，1- 3月份土地成交数量和成交额累计同比下滑至-9.3%和-15.5%，1-3月房地产开发投资累计同比-5.8%，整体房地产市场低迷。第一季度政府性基金支出累计同比-15.0%，国有土地使用权出让金收入安排的支出增速-15.2%，可以看出第一季度基建投资相关支出主要靠专项债带动，但基建相关支出对投资带动作用较小。政府性基金收支的持续下滑对财政收支形成较大的压力，伴随着经济修复以及房地产市场的转型，第二季度土地财政收入降幅有望收窄。 120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 政府性基金收入 国有土地出让收入 政府性基金支出 国有土地出让金收入安排的支出 图4全国政府性基金收支同比变化（%） 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 （二）政府债务发行加速，偿债压力剧增 第一季度政府债务整体发行较快，发行规模较高。第一季度国债、地方政府债券以及城投债均为历年同期发行最大规模，总发行5.7万亿元，其中国债发行同比增速最高，城投债次之，地方政府债券发行增速最低。从债务余额来看，地方政府债券余额增速最高，国债次之，城投债余额增速最低，截至2023年3月底政府债务存量余额76.3万亿元，其中国债占比34.0%，地方政府债券占比48.0%，城投债占比18.0%，地方政府债券作为政府债券主力，是拉动政府基础设施建设和投资发展的重要支撑。从融资能力来看，第一季度全国政府债务净融资额2.2万亿元，其中仅国债净融资规模大幅增长，而地方债和城投债净融资额较低，净融资额增速持续负增长，可以看出地方政府发行债务主要用于减缓债务还本付息带来的财政压力。从偿还压力来看，第一季度全国政府债务总偿还额3.3万亿元，地方政府债券偿还额同比增速最高，增速高达133.8%，城投债次之，国债总偿还额增速最低，反映出中央和地方债务压力的不同，地方政府债务偿还压力不断增大。 表12023年第一季度政府债务发行、存量、净融资、总偿债规模累计同比 债务类型 国债 地方债 城投债 总政府债务 发行规模同比 26.59% 15.63% 21.91% 21.11% 债务余额同比 12.59% 14.60% 8.28% 12.73% 净融资规模同比 536.68% -2.71% -1.72% -0.64% 总偿债额同比 13.85% 133.75% 39.11% 28.75% 数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 二、央地财政空间同步收窄 （一）中央公共财政收入收缩，地方土地财政持续下滑 中央财政收支特征表现为一般公共财政减收增支，政府性基金增收减支。第一季度中央一般公共财政收入增速-4.7%，一般公共支出累计增速6.4%，主要原因在于中央税种消费税、关税、车辆购置税、证券交易印花税在第一季度均大幅下滑，同比增速均负增长。第一季度中央政府性基金收入增速6.1%，支出增速-1.4%，主要表现为彩票公益金及基金项目收入的增长。 地方财政收支特征表现为一般公共财政增收增支，政府性基金减收减支。第一季度地方一般公共财政收入累计同比增速5%，3月当月地方政府财政收入增长12.3%。地方政府财政收入回暖，1-3月除重庆、陕西、海南三个省份以外，其余28省市财政收入累计增速均实现正增长。第一季度一般公共财政支出增速6.9%，地方财政重点支出方向为教育、社保就业和卫生健康等民生领域以及农林水事务和科技支出，其中陕西省3月份科技支出增速高达125.6%。第一季度地方政府性基金收支同步下滑，收入累计下滑23.6%，支出下滑15.2%，主要表现为土地财政收支的萎靡。 从央地财政收支情况来看