帐外：理解和缓解电力行业的财政风险（英）

2023/128 能源与采掘业全球实践的知识说明系列 的书:理解和减轻 电力行业的财政风险 底线。这活Wire-based的书:理解和减轻财政风险的基础设施（2023）—对震级和 电力投资的财政风险及其根本原因在一系列低和低和中等收入国家。利用重要的新证据来源，它显示了多少 关系到电力部门的良好治理、财政风险在不同背景下的差异，以及他们如何可以减轻。 财政风险的能力是什么 部门和他们为什么重要?MatiasHerreraDappe是一个高级经济学家世界银行的基础设施副总统。 无论提供何种电力基础设施，都存在风险的财政意外，即基础设施成本更高 比projected-depleting稀缺的财政资源薇薇安福斯特首席研究员吗 伦敦帝国理工学院和前首席 众多治理挑战削弱了效率 基础设施支出和吸收稀缺的财政空间。政府是否直接支出预算，还是支出 通过国有企业（SOE）保持独立交易，或通过公私伙伴关系（PPP）委托支出， 财政意外的风险很高。由于这些风险，基础设施结构服务交付最终可能会花费大量成本 超出最初预期，侵蚀了有限的财政空间生产性支出。 如果政策制定者要在他们有能力的地方进行改革最大的影响，他们必须了解潜在的FIS- 不同提供方式的风险，其程度如何这些风险的频率因模式而异，什么 它们的根本原因是，以及如何减轻它们。这 note-based上的书:理解和减轻 基础设施的财政风险(HerreraDappe等等2023）——旨在提高我们对这些问题的理解，利用重要的新证据来源，包括 世界银行基础设施国有企业数据库，即为此实时连线所基于的报告而构建。 经济学家在基础设施副总统世界银行的。 奥尔多Musacchio是教授管理布兰迪斯国际和经济学 商学院和教师研究助理 国家经济研究局(NationalBureauofEconomicResearch)。 特蕾莎修女Ter-Minassian是一个国际生态-经济顾问、前主任 财政部门的国际事务货币基金组织。 BurakTurkgulu是顾问 世界银行的基础设施副总统。 支持的 电力基础设施的财政风险表现在不同的方式，取决于基础设施的亲二(图1)。 直接公共供电可能导致财政意外通过成本造成的意外额外支出 超支或需要修复变质的资产（因为忽视或自然灾害，包括极端天气事件)。 电力国有企业可能会给公共财政带来重大风险。这些风险来自明确的保障和公共保险。 ANCE计划——例如灾害保险和极端天气事件，以及现金流和救助 风险。现金流风险源于国有企业净资产的波动性收入，需要财政转移支付以支付偶尔 以及与外源性冲击相关的适度损失，以及与软预算限制相关的低效率。救助风险指与必须对 国有企业，帮助其避免违约或破产，或取消大额国有企业因资本缓冲不足而负债 应对大的、意想不到的冲击和连续的冲击冲销。 购买力平价涉及不同性质的财政承诺还可能导致财政意外。前期等负债即使 PPP按计划进行。这些直接负债可以 如果将购买力平价排除在财政平衡之外，会导致财政意外表和预算外。此外，公私伙伴关系还产生了持续 绅士负债。显性或有负债产生于——政府为确保 商业可行性和可融资性（例如，最低收入或需求保证，外汇 利率担保和债务担保）。隐式或有责任源于合同重新谈判的风险和早期的终止。 电力行业往往更严重地依赖国有企业和 购买力平价比预算支出。对于所涵盖的19个国家 2009-18年世界银行基础设施国有企业数据库，1 直接公共教育平均仅占9% 电力资本支出，而国有企业占60%。 美分和购买力平价占总资本支出的31%（图2）。 1.包括的国家是阿尔巴尼亚、阿根廷、不丹、巴西、保加利亚、 布隆迪、克罗地亚、埃塞俄比亚、格鲁吉亚、加纳、印度尼西亚、肯尼亚、科索沃、秘鲁、罗马尼亚、所罗门群岛、南非、乌克兰和乌拉圭。 图1.与提供电力基础设施相关的财政成本和风险的来源 Modality-specific风险的来源财政风险 常见的 风险的来源 •基础设施—— 特定的因素 •经济因素 •自然灾害 直接公共条款 国有企业 缺陷在公共场合投资 管理 缺陷在财政和公司 治理 •成本超支的风险 •资产减值风险 •国有企业担保/保险计划 •现金流风险 •风险救助 公私合营的缺陷合作治理 •直接责任 •保证 •重新谈判的风险 •提前终止风险 来源:HerreraDappe等人(2023)。 图2.2009-18年按模式划分的一组国家电力部门的资本支出 100 80 60 40 20 0 2009201020112012201320142015201620172018 直接提供国有企业 公私伙伴关系 来源:HerreraDappe等人(2023)。 注意:PPP的资本支出从世界银行私人参与 基础设施数据库（https://ppi.worldbank.org/en/ppi）。通过直接公共供应的支出是给整个政府的。消费时通过直接公共提供一个国家的电力部门在BOOST数据中不可用，使用总能源支出。包括的国家是阿尔巴尼亚， 阿根廷、不丹、保加利亚、布隆迪、埃塞俄比亚、格鲁吉亚、印度尼西亚、肯尼亚、科索沃、秘鲁、罗马尼亚、所罗门群岛、南非和乌克兰。 财政风险有多重要 直接公共提供的电力? 直接公共供给的财政风险在 不同的时间范围——近期、中期和长期——与不同的流行 对电力基础设施的预算内公共投资已经近年来一直很低。根据世界银行的BOOST数据库，基础设施公共投资总额 （定义始终包括电源和传输 板块）一直处于低位且正在下降，从1.8%下降 占GDP的比重，2011年为1.2%。公共投资2 在电力一直特别低，振荡周围 占GDP的0.2-0.3%，没有明显的趋势（图3）。整体低收入和中低收入国家倾向于 将略大的预算份额用于公共投资在电力方面比中上收入国家多。 近期，也是最直接的财政风险是 基础设施项目的构建阶段可能需要花费政府要交付的比预期的要多。 预算执行不力可能意味着项目延误实施，这通常转化为成本超支。因此，近期风险的普遍性显现 预算数据本身作为基础设施执行不足资本支出。 计划中的基础设施投资萌芽执行不足 在65个发展中中，超过80%的GETS被观察到使用世界银行BOOST数据库研究的国家 （福斯特、拉纳和戈尔古鲁2022）。预算执行比率电力部门（37%）远低于 道路部门（69%）。差异可能反映了事实电力项目往往更大，更特殊 统治者的道路项目。 2.BOOST数据库（https://www.worldbank.org/en/programs/Boost-Portal/about-boost）覆盖70多个经济体 2010-20年期间，具有广泛的代表性，在发展中国家以外中国和印度。 中期风险是，即使在初始投资之后项目阶段已经完成，基础设施建设 可能会继续向政府发出进一步的计划外呼吁Ernment在其生命周期内的资本预算，以维持资产提供预期服务流的能力。 图3.政府预算在电力方面的资本支出占GDP的百分比， 2010–20 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 20102011201220132014201520162017201820192020 低的收入中低收入中高收入总 来源:HerreraDappe等人(2023)。 注意:包括的国家是阿富汗、阿尔巴尼亚、安哥拉、亚美尼亚、孟加拉国、白俄罗斯、贝宁、不丹、保加利亚、布基纳法索、布隆迪、喀麦隆、开普敦佛得角、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、赤道几内亚、埃塞俄比亚、斐济、加蓬、冈比亚、格鲁吉亚、危地马拉、几内亚、 几内亚比绍、海地、印度尼西亚、牙买加、约旦、肯尼亚、基里巴斯、科索沃、吉尔吉斯共和国、黎巴嫩、莱索托、利比里亚、马其顿、马拉维、马里、毛里塔尼亚、毛里求斯、墨西哥、摩尔多瓦、蒙古、莫桑比克、纳米比亚、尼日尔、巴布亚新几内亚、巴拉圭、秘鲁、塞内加尔、塞拉利昂、所罗门群岛群岛、南非、圣卢西亚、塔吉克斯坦、坦桑尼亚、多哥、突尼斯、乌干达和乌克兰。 资本偏见的程度，即相对偏好资本支出超过维护支出—表示 中期风险的普遍性。在电力部门， 国有企业通常负责维护。因此，要评估维护不足可能导致意外的程度 资本成本、预算内和预算外支出必须组合的。分析显示了资本偏见的模式 电力部门，各国的支出约为电力部门的四倍投资和维护。 从长远来看，基础设施的脆弱性 削减预算的支出及其明显的顺周期性增加基础设施部门可能首当其冲的风险财政调整。这种调整会挤压支出 低于维护和投资所需的水平支持长期经济增长。 基础设施的预算支出呈顺周期性增长 在2005年至2020年期间，表明公共基础设施支出是预算削减的软目标。下降 2011年至2020年基础设施公共投资 反映了基础设施的优先级较低，而不是下降在政府总支出中。在经济时代 经济低迷，预算内基础设施支出尤为严重 容易受到削减的影响，因为它的社会敏感性低于其他预算项目和因欠款造成的损害 礼服可能需要一些时间来实现。 财政风险有多重要电力国企吗? 国有企业的财政风险往往采取一系列的形式中小型财政注入——穿插着 偶尔的大 电力国有企业在所涵盖的19个国家中表现相对较好2009-18年世界银行基础设施国有企业数据库，提供适度的平均正回报率。 电力国有企业的平均回报率为1.9%。它掉落然而，一旦运营补贴从 政府被从账户中剔除。虽然 这些回报率很低，它们仍然与 交通运输部门国有企业的平均负回报。整体大约三分之一的电力国有企业在净亏损后亏损补贴，约占运输部门份额的一半。 平均每年财政注入力量 政府使用多种工具来提供财政 向国有企业注资。除了运营补贴外，他们还使用政府和其他机构的股权注入和贷款 国有企业。平均而言，国有企业贷款，包括来自国家贷款的贷款拥有的银行，在电力部门的使用比 在运输部门。 国有企业占GDP的0.25%,电力国有企业的财务状况高度暴露于燃料 相当于平均资产的10%。 国有企业的财政风险通常被认为源于 极端事件（所谓的尾部风险）。来自我们的证据分析表明，财政风险实际上是一系列 与预算数字的中小偏差—— 偶尔举办大型活动。180个国家年纪念活动-为电力部门捕获的实例包括59个实例 财政注入（占所有观察结果的三分之一）。虽然三分之二其中，财政注入不到GDP的0.2%， 17%超过0.6%。因此，年均 为国有企业注入的财政资金占GDP的0.25% （图4），相当于平均资产的10%。 图4。财政注资国有企业在电力和运输部门占GDP的百分比 0.25 0.20 操作补贴 价格波动和关税过低而无法收回成本。电力国有企业的工资成本可控（17% 平均收入），但它们高度容易受到波动的影响燃料价格的波动，占很大份额 的收入（平均40%）。他们也是主题 到不可预测的运动，这些运动会迅速影响他们的教授可操作性。几个政府将电价限制在以下 成本回收水平，在许多情况下没有适当地衡量 pensate国企。 远非在期间充当反周期支出工具 危机，国有企业放大了负面的宏观经济冲击。因为基础设施国有企业将其大部分收入用于覆盖工资单，燃料和维护费用，他们几乎没有剩余的可以作为留存收益或储备金过账 缓冲负面冲击。结果，一个显着的负面影响导致财务业绩恶化的冲击 促使受影响的国有企业要求大规模财政注入，以及削减资本支出。我们的分析表明，以下 负面宏观经济冲击国有企业获得增长 在财政注入总额中（占平均资产的百分比）冲击后一年约3.5个百分点—— 相当于重大资本重组。国有企业需要财政 0.15 0.10 0.05 0 权力运输 政府股权投资注射 政府贷款 国有企业贷款 正是在政府面临压力时注射 从税收总额的下降。此外，资本 支出占完全拥有的平均资产的百分比基础设施国有企业下降3.5个百分点 负面冲击发生一年后——相当于大约40% 所研究样本中平均资本支出的百分比。 来源:本出版物的原始数据，基于世界数据 银行基础设施SOE数据库。为本报告编制的案例研究 注意:数据为2009-18年数据