气候变化的财政风险：来源和实际解决方案（英）

治理简报 ISSUE55•2024 气候变化的财政风险 来源和实际解决方案 BrentEdelman 执行摘要 亚洲及太平洋国家面临的气候变化的财政风险是巨大的。与气候相关的天气灾害以及在减缓和适应气候变化方面的公共支出投资，以避免更糟糕的情况。 气候情景和保护生计正在给公共财政带来巨大压力。但是亚洲和太平洋地区的政府已经采取了广泛的措施来积极应对这些风险。各国正在分析影响 宏观经济框架、金融部门和公共财政的可持续性，以及灾害风险融资工具取决于其经济状况的适宜性。 各国政府正在利用这些分析来建立财政缓冲，更好地使财政框架与气候目标保持一致，并更广泛地加强公共财政管理实践。 Thisgovernancebriefexplainswaysthatclimatechangeposesriskstopublicfinancesandanumberofpracticalsolutionstomitigationtheserisks.Maintakeawaysincludethefollowing: (i)亚洲及太平洋地区的政策制定者可以获得一套广泛的分析 工具，他们可以使用这些工具来更好地评估气候变化带来的财政风险，并制定减轻这些风险的方法。 (ii)该地区许多国家已经有利用这些工具的经验，并 正在产生重要的经验教训，其他国家可以考虑使用这些工具。 (iii)这些工具可以根据每个国家在管理气候变化的财政风 险方面的需求和挑战进行定制。 第12页的表格提出了有关气候变化可能给亚洲及太平洋国家带来的财政风险的常见问题，以及可以帮助决策者获得这些问题的答案并采取行动的工具。 这项研究由亚洲开发银行高级公共管理专家（税务）SadeepBhattacharya领导和审查。这份简报由气候财政政策专家、亚行顾问BretEdelma撰写。我们要感谢公共部门管理和治理小组高级部门主任TariqNiazi；和公共部门管理和治理小组主任HirayaMhopadhyay为编写本简报提供了战略指导。我们要感谢公共部门管理和治理小组高级公共管理专家（国内资源动员）AjmIsrar；NaiKar，高级气候变化专家（气候变化适应），气候变化和可持续发展部；和气候变化和可持续发展部首席经济学家DeclaMagee，供同行审查该文件并提供宝贵的意见。 Introduction 亚太地区正处于应对气候变化的前线。它面临着快速的温度和海平面上升，并遭受全球与天气有关的灾害。在亚洲， 温度上升的速度比全球平均水平（NOAA2020）快两倍。海平面上升对粮食安全和生计构成重大风险，特别是在湄公河等低洼地区 三角洲和太平洋小岛国。温暖的温度和海洋增加了与天气有关的灾害的频率，严重性和不可预测性。同时，该地区占全球温室气体（GHG）排放量的近一半，自1970年以来，该地区贡献了全球二氧化碳（CO2）排放量的70％以上（Dabla- Norris等2021）； 在目前的水平上，亚洲将“独自耗尽剩余的全球碳预算，与 2040年将变暖限制在1.5摄氏度（°C）一致”（ADB 2023a，第1页）。 气候变化造成的急性和慢性物理危害给亚洲及太平洋国家带来了巨大的财政风险。 2010年至2019年亚洲和太平洋地区的损害(Dabla-Norris等人。2021年），为人道主义救援工作、清理和重建受损基础设施创造了对公共资源的需求。此类事件还通过停止旅游，农业，贸易和其他部门的经济活动来破坏公共收入流入。气候冲击造成损害的风险通过压低财产和资产估值进一步减少公共收入。 有关查询，意见和建议，请联系高级公共管理专家（税务），公共部门管理和治理 SectorOffice,atsabhattacharya@adb.orgor+63286324622. 以前的问题治理简报可以在http://www上访问。adb.org/publications/series/governance-brieos。 随着各国试图减少对碳基能源的依赖并增加对清洁和可再生能源的投资，亚洲及太平洋地区缓解措施的过渡风险也将影响政府财政。随着时间的推移，通过减少温室气体排放或从大气中清除温室气体来限制气候变化的缓解行动将需要大量额外的公共支出。这些投资的重点是从碳基能源向清洁和可再生能源的过渡，并提高能源效率。还将要求各国政府增加对气候变化适应投资的支出，以应对和适应气候变化的影响。这些投资的例子包括应对健康和食品的干预措施。 securitystresses,increasesinfrastructureresponsive,andimproveclimate-smartagriculturalpractices.Atthesametime,countriespotentiallyfacemoreexpensivedebtlossasratingagenciesincorporate 将气候风险纳入主权评级(Volz等人2021年)。 政府迫切需要投资于气候变化适应和缓解措施，而公共债务已经因为最近的三个主要问题而紧张 全球危机:2008-2009年全球金融危机、冠状病毒病(COVID -19)和2022年2月俄罗斯入侵乌克兰。2008年至2021年期间，亚洲及太平洋地区的平均政府债务比率从占国内生产总值(GDP)的33%上升到51%；预计未来几年将保持高位(Ferrini， Dagli,andMariano2023).Andtheimmediateneedforprivatefinancetoinvestwheregovernmentscannotmeansthatthe后者needstoensurethatthemacro-financialconditionsforclimatechange 适应和缓解投资已经到位。 这份简短的简报探讨了气候变化对公共财政构成风险的一些方式，以及减轻这些风险的一些实际解决方案 。它还描述了减轻财政风险如何帮助吸引私人融资用于减缓和适应气候变化的投资。 气候变化的财政风险 气候变化对政府财政的影响范围从直接和即时（例如救灾）到间接和长期（例如主权信誉），包括 这段简报以某种方式呈现了这些风险，有助于找到切实可行的解决方案来管理它们。 气候相关天气灾害的财政影响：宏观经济冲击和政府负债增加 气候变化正在增加亚洲及太平洋地区与天气有关的灾害的强度和频率，可以说是其最直接和最严重的影响。与可能影响各国的更典型的经济冲击相比，灾害的影响可能非常大。亚洲及太平洋区域特别容易遭受与天气有关的自然灾害。世界上最容易发生灾害的前三和前20名国家中的两个仅在太平洋地区（Catelmo，Melia和Papageorgio2019）。 1998年至2017年15次最具破坏性的灾难中有4次发生在亚洲和太平洋地区（Cantelmo，Melina和Papageorgiou2019） 。 当灾难发生时，经济活动停止。据估计，灾难冲击可能高达GDP的50％（Cantelmo，Melina和Papageorgiou2019）。在菲律宾，仅台风造成的当前年度损失就占GDP的 1.2％，在极端情况下高达GDP的4.6％（世界银行2022a ）。对于政府来说，经济活动减少和生产率降低意味着经济活动产生的税收减少。中断 totradeflowsreducedutycollections.Weather-relatedsharkscanalsoaffectinterestandexchangeratesandcommodityprices,whichcaninturnaffectgovernmentspendingandreenvenue （舒勒等人，2019年）。 天气灾害还可以增加政府负债，包括对受影响人口的救济金 ，基础设施修复支出或应对业务中断的收入（ADB2023b）。这些灾难经常引发人道主义危机，需要政府为搜索和救援工作，紧急食品和住所以及医疗反应分配资源。根据红十字会与红新月会国际联合会的数字。 由于气候危机而需要人道主义援助的人可能会增加一倍以上 到2050年，每年2亿美元，响应成本可能增加到每年200 亿美元（IFRC2019）。 与气候相关的天气灾害也会对公共资产和道路、桥梁和港口等基础设施造成损害。仅基础设施中断就给低收入和中等收入国家的家庭和企业带来了3910亿美元的损失 每年647亿美元，其中大部分是由于极端天气事件造成的(世界银行2019a)。此类灾难往往会影响国有企业（SOE）和公私伙伴关系的运营和财务可持续性。风暴、长时间的高温和沿海洪水可能会破坏基础设施，迫使国有企业削减发电量。太平洋岛国尤其如此，国有企业在面临气候相关天气风险的小型经济体中发挥着重要作用。例如，在基里巴斯，2020年国有企业占GDP的15%；2020年，国有企业还对马绍尔群岛(9%)、汤加(6%)、帕劳(5%)、萨摩亚(4%)和所罗门群岛(4%)的GDP做出了重大贡献(亚行2023c)。作为背景，过去10年中的三次主要台风给帕劳公用事业公司造成了约370万美元的损失，相当于。 2021年帕劳年度国内生产总值的1.4%(亚行2023c)。对政府的预定付款、重建成本以及提供救助的需要是或有负债，为政府带来额外的财政风险(Volz等人2021)。这些天气事件特定的财政风险威胁着亚洲和 太平洋。 随着时间的推移，气候变化正在侵蚀亚洲及太平洋地区经济活动的自然资本基础。在 农业、林业和渔业是关键产业，气候变化威胁着生产力放缓和生产能力（Agarwala等人，2021年）。珊瑚礁的丧失将对沿海经济的渔业和旅游业产生严重影响。农业和水产养殖受到海平面上升造成的土地损失、洪水和盐水入侵的威胁，尤其是在西太平洋（Volz等人。 2021年）。生物多样性和红树林等生态系统的丧失，作为气候相关风险的缓冲，进一步加剧了这些影响（Agarwala等2021年）。在最可能的情况下，全球气候变化可能使亚洲的经济活动减少15％-20％，大洋洲从现在到2050年减少11 ％-12％（Agarwala等2021年）。 缓解和适应措施的财政后果 各国政府对《巴黎协定》将温度升高限制在1.5°C的目标的承诺要求公共支出用于低碳能源投资，能源效率和停止毁林。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)，仅能源供应投资就从1.6万亿美元到 到2050年，每年3.8万亿美元，以实现《巴黎协定》目标（IPCC2018）。由于公共气候融资平均每年约为2530亿美元，因此需要解决巨大的投资缺口 （UNDP2021）。其中大部分将需要来自私营部门，捐助者和多边开发银行，但亚洲及太平洋地区的政府仍将需要在缓解和适应工作上投入更多资金，以履行其避免最坏情况的国家自主贡献（NDC）承诺。 亚洲开发银行（ADB）估计，为了使亚太地区实现《巴黎协定》的气候目标，可再生能源，电力网络和存储基础设施的支出需要从2021年的3970亿美元增加到年均7070亿美元 到2050年，这相当于分析中所包括的经济体的GDP的1.5 ％-2.7％。（亚行2023a）。根据另一项估计，从现在到2030年，印度尼西亚仅在能源部门投资就需要额外的3230亿美元，以实现其NDC（亚行2023e）。用于其他缓解措施的公共支出，尤其是在排放量更大和森林更多的国家 亚洲国家将给政府的公共财政带来额外压力。 为保护人民，私有财产和公共基础设施免受气候变化的物理影响而进行的适应性投资将给政府带来更大的负担。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，从现在到2030年 ，全球公共适应需求每年占全球GDP的0.25％（Aligishiev，Massetti和Bello2022）。适应投资估计每年花费1600亿美元至。 到2030年，发展中国家将达到3400亿美元 到2050年，3150亿美元至5650亿美元（环境署2022年）。这远远高于目前全球适应投资的490亿美元（Naran等人，2022年）。对于亚洲