秘鲁教育转型的政治：20072020（英）

工作报告640·4月2023 秘鲁教育转型的政治：2007-2020 芭芭拉·布伦斯、本·罗斯·施耐德和海梅·萨维德拉 文摘 秘鲁是少数几个中等收入国家之一，其提高学生学习的教育战略涉及持续了足够长的时间（超过10年）的教师政策的重大改革。全球经验表明，教学的核心改革 职业生涯在政治和技术上都具有挑战性。本文的重点是2007-2020年期间秘鲁提高教师质量的改革的内容和实施情况，希望面临同样挑战的其他国家能够从这一经验中受益。最后，我们对教育政策和教育政治如何为大流行后的格局做出了一些反思。 秘鲁教育转型的政治：2007-2020 芭芭拉·布鲁斯 全球发展中心 本·罗斯施耐德 政治系,麻省理工学院 JaimeSaavedra 世界银行 芭芭拉·布伦斯、本·罗斯·施耐德和海梅·萨维德拉。2023.“秘鲁教育转型的政治：2007-2020。”CGD工作文件640.华盛顿特区：全球发展中心。https://www.cgdev.org/出版物/政治转型教育秘鲁2007-2020。 我们感谢VeronicDiaz和SkarletKristelOliveraDeLaCruz的研究协助，感谢SantiagoCueto和MariaBalarin的有益评论。我们感谢RISE计划的资助和一位匿名同行评审员的评论。附上接受访谈人员的完整名单。JaimeSaavedra于2013-16年担任教育部长。 这是“RISE”的一系列工作论文之一，RISE是由英国外交，联邦和发展办公室（FCDO），澳大利亚政府外交和贸易部（DFAT）以及比尔和梅琳达盖茨基金会资助的大型教育系统研究计划。该方案通过牛津政策管理与牛津大学布拉瓦特尼克政府学院之间的伙伴关系进行管理和实施。 全球发展中心 全球发展中心致力于通过创新的经济研究来减少全球贫困和改善生活，这些研究推动世界最 2055L街，西北五楼华盛顿特区 20036 202.416.4000 高决策者更好的政策和实践。鼓励使用和传播本工作文件;但是，复制的副本不得用于商业目 的。根据知识共享许可的条款，允许进一步使用。 CGD工作文件中表达的观点是作者的观点，不应归因于董事会，全球发展中心的资助者 或作者各自的组织。 1修道院花园大大学 街伦敦 SW1P3se I.概述 进入21世纪，秘鲁的教育质量低下且停滞不前。在1990年达到历史最低点后，到2000年代初，教师工资是40年前水平的三分之一。（萨维德拉和古铁雷斯2020）。在PISA2000中，秘鲁15岁儿童的成绩比智利、阿根廷和墨西哥（落后约两年半）低近100分，比经合组织的平均水平低200分（5年）。秘鲁是参加国际学生评估方案的43个国家中唯一一个超过半数学生（54%）的阅读成绩低于最低水平（1级）的国家，而经合组织学生的这一比例为6%（经合组织，2001年）。 到2020年，秘鲁在扩大入学率（附件10）方面取得了重大而持续的进展，特别是在学前教育方面，减少了留级和辍学，并在以下几项关键措施上提高了学习水平： o秘鲁是2015-2018年拉丁美洲和加勒比地区唯一一个提高PISA分数（15岁）的国家 。（附件1）。秘鲁在过去二十年中取得了最令人印象深刻的进展（迪格罗佩洛 et.al） o从2013年到2019年，秘鲁在拉丁美洲地区评估ERCE方面的进步超过任何其他国家 （16个国家中），在三年级和六年级的所有领域（阅读、数学和科学）都取得了巨大进步;进展得益于成绩最低水平学生比例的降低，目前成绩高于地区平均水平 （附件2） o秘鲁在2009年至2018年期间在PISA方面的学习成果就是其中之一额外一年的语言和数学内容掌握 o国家评估数据还显示，学习成果稳步提高，特别是在学校教育的早期阶段（基础识字和算术）（附件3） 秘鲁在2020年之前的学习成果和随之而来的教育部高素质技术团队的发展，使自那时以来教育政策和进展的中断令人不安。大流行，加上政治不稳定，推动2020-2023年四位教育部长迅速继任，使秘鲁的管理层 疫情期间的教育是拉丁美洲和加勒比地区最无效的教育之一（附件4）。公立学校关闭了整整两年 （这是该地区最长的时期之一），支持远程学习的努力是零敲碎打的，几乎完全无法满足农村学生的需求。虽然目前还没有关于秘鲁因大流行而遭受的学习损失的数据，但毫无疑问，这些损失是巨大的。佩德罗·卡斯蒂略（PedroCastillo）在2021年的当选削弱了对我们研究时期的核心教育政策的承诺，这些政策被认为推动了学习进步。 秘鲁的经验仍然令人感兴趣，主要有两个原因。首先，它是少数几个中等收入国家之一，其提高学生学习的教育战略在我们研究的时期内涉及对教师政策的重大改革，政策持续了足够长的时间（超过10年）以显示一些结果。秘鲁的核心战略旨在将教师职业从声望低、报酬相对偏低 、没有吸引该国最有学术天赋的学生的职业转变为具有更具吸引力的职业道路、更高的工资、基于学术才能的招聘和基于绩效的晋升的精英管理。许多其他国家也面临同样的挑战。 其次，全球经验表明，教师职业的核心改革在政治和技术上都具有挑战性。秘鲁的经验增加了发展中国家在设计和实施教学改革政策方面相对较少的经验。就秘鲁而言，这种转变是在几个不同的总统政府中进行的，这使得探索如何建立和维持对改革通过和实施改革的政治支持。教学职业改革的转变需要时间，因此找到支持总统连续性的方法至关重要（布伦斯，麦克唐纳和施耐德2019）。本文的重点是2007-2020年期间秘鲁提高教师质量的改革的内容和实施情况，希望其他 面临同样挑战的国家可以从这一经验中受益。最后，我们对教育政策和教育政治如何为大流行后的格局做出了一些思考。 学习进步。 研究表明，严格的基于应试的新教师选拔过程可以预测教师的有效性，从而对秘鲁以教师质量为重点的战略的关键要素提供了早期验证（Bertonietal，2020）;基于考试的选拔与经济激励相结合，提高了最偏远和处境最不利的农村学校的教师质量，产生了显著的学习收益（Bobbaetal.，2021）;农村教师的指导计划提高了学生的学习水平（Rodriguezetal.2016，MajerowiczandMontero，2018） 然而，改革时间表表明，秘鲁在教师改革方面取得的进展无法完全解释该国在2007\u20122020年期间取得的学习进展。尽管100%的新公务员教师都是按高标准招聘的，但他们在整个教师队伍中所占的比例仍然很小。秘鲁还实施了其他改革，虽然不可能以任何严肃的方式分配因果关系，甚至无法界定相对重要性，但一些要素（在Balarin2021年和Saavedra和Gutierrez，2020年中有更详细的讨论）显然为教师政策改革的影响提供了“顺风”。 这些包括: “主学习“-秘鲁在1990年代中期开始建设国家评估能力并参与跨国学习评估，包括LLECE区域评估和2000年PISA评估。尽管秘鲁在2000年灾难性的表现后退出了 PISA，但该国于2009年重新加入，并一直参加至今。更重要的是，教育部先发展了抽样制，然后是人口普查制。 二、四、六年级的学习评估，以及学习评估的一流技术能力，并将结果传递到地区和学校层面，这为有针对性的激励和支持学校以及评估不同计划的成本效益提供了一个平台（附件3）。一些研究人员对从基于样本的评估向基于人口普查的评估的转变以及世界银行在向加西亚政府宣传这一点方面的作用持更为黄疸的观点，作为让学校对结果负责的战略，1然而，测试能力和“测试文化”的发展有助于将系统从关注入学转向学习。跨国学习成果——特别是低PISA分数——被证明有助于政策制定者倡导改革和/或认为改革正在奏效。此外，基于样本的数据可以了解国家或地区的表现，而基于人口普查的评估改变了学校对自身对改善学习的作用的看法，这应该是显而易见的，但在许多教育系统中并非如此。 孩子准备–秘鲁在2000\u20122020年期间实现了强劲而持续的经济增长（平均每 年5%，而拉丁美洲和加勒比地区为2.6%），总体贫困率大幅下降，极端贫困率下降60%，是拉丁美洲改善速度最强劲的国家之一（附件6）。在同一时期，学前教育覆盖面、保健和营养服务大大扩展，特别是在农村地区。有条件现金转移 1Balarin（2021）引用了几位学者的话，他们认为引入基于人口普查的（普遍）测试导致了一些与追求教育质量不一致的结果，包括财政部通过“基于结果的预算编制”更多地参与教育支出和缩小课程范围。我们在第六节讨论这个问题。 诸如Juntos之类的计划在几个政府行政部门中继续进行，为父母接受服务创造了激励措施;全国5岁以下儿童营养不良的比例从2000年的33%下降到2019年的12%（Balarin2021），农村儿童改善幅度最大。农村儿童发育迟缓率下降了40%，是全国改善率的两倍（附件5）。受益于早期刺激的营养较好的儿童进入小学时更有能力学习。 增加教育支出.经济增长增加了总体财政资源，2012年后，萨维德拉和随后的部长 们成功地将教育预算份额从2010年占GDP的2.7%提高到2020年的4.2%，进一步扩大了这一增长。再加上由于人口变化，学龄人口规模没有增长，使得公立学校的每名学生支出在此期间大幅增加。从2008年到2021年，每名学生在初等教育中的支出按实际价值计算几乎翻了一番，在学前和中等教育阶段，这一数字增加了一倍多（附件7）。其中大部分资金用于提高教师工资，但也为基础设施的改善和学习材料提供了重大资金。2.它还使2007年至2020年期间的学生教师比率（PTR）有所下降，公立小学从20降至14，中学从14降至12。公立学校现在的师生比与私立学校相同，私立学校在此期间保持了约15的稳定师生比（附件11）。尽管跨学校和地区的教师分配仍然是一个挑战，特别是对于最偏远的农村地区和双语 2然而，其中一些支出，例如在此期间对信息通信技术的重大投资，包括“每个孩子一台笔记本电脑”计划，被评估为对 学生的学习没有影响（Cristiaetal2015）。 教育——教师人数的增加可能反映了农村人口入学机会的扩大。就秘鲁而言，提高质量的最重要因素可能是有意识地将资金用于农村地区，从而推动利马以外地区公共教育成果的相对改善。附件8显示，虽然不是完全累进的，但在贫困率高的地区，每个小学生的教育支出往往更高，其中许多在农村山区。 更好的管理-自2014年以来，从技术上加强教育部的核心能力以及非政治化地遴选 学校校长和地区官员，从而更好地实施计划（更及时地向学校提供书籍和材料，向学校反馈管理信息，提高地区管理能力，有效实施学校层面的绩效激励措施，如BonoEscolar，以及区域一级基于绩效的预算补充，如Conveniosde手势）。萨维德拉政府的另一项创新是与麻省理工学院的联合贫困行动实验室合作，对教育部计划进行严格的评估。 支持教师实践.辅助改革和方案是对核心教师政策改革的重要补充，包括基础教育 课程改革，重点是能力的定义;辅助材料，包括教师的“路线图”和课程计划以及新的学习材料;在职教师培训的设计转变，从大型会议转向学校层面的指导;以及旨在提高高等教育机构和大学质量的两项高等教育改革。 秘鲁是旨在提高教师质量的安第斯全系统改革浪潮的一部分，哥伦比亚2002年、厄瓜多尔 2009年、墨西哥2013年和智利2004年开始进行重大改革，最终于2016年进行全面改革。除墨西哥 （改革被逆转）外，所有这些系统在学习方面都有所改善，虽然秘鲁通过2019年拉丁美洲地区测试（ERCE）取得了最大的学习收益，但我们比较了这些国家在改革设计和实施方面的差异。 改革政治 使改革得以通过并促进其连续性的关键因素包括：在几任总统（艾伦·加西亚、奥兰塔·乌马拉和佩德罗·库钦斯基）的政治承诺和财政支持下，教育部发展了强大的技术官僚体制;一个分裂的教师工会，最初接受了职业改革;几位部长的有效沟通策略;媒体和舆论的支持;与其他拉丁美洲国家相比，客户主义政客的干预和掠夺更少，特别是墨西哥、历史上的哥伦比亚和