拜登政府“印太经济框架”及其影响

拜登政府“印太经济框架” 及其影响 蒋芳菲＊ 美国经济 【内容提要】拜登政府“印太经济框架”迄今经历了酝酿、筹备吹风和启动谈判三个主要发展阶段，并涵盖了互联经济、韧性经济、清洁经济、公平经济四大主要支柱。本质上，这一框架既是拜登政府对特朗普政府“印太战略”的补充和强化，也是对其“美国优先”政策的继承和发展；既是美国在印太构建“排华经济圈”、主导构筑区域合作新架构的一种新尝试，也是其“刻意”向亚欧盟伴释放的一种外交信号。尽管“印太经济框架”的发展前景仍存在较大不确定性，短期内对我国的实际影响较小，但仍应警惕和防范这一框架对中美战略竞争、我国周边国际环境与对外关系、区域经济合作进程、全球经济发展与国际秩序稳定等方面带来的一系列长期负面影响。 【关键词】拜登政府“印太经济框架”中美关系印太战略区域经济合作 ＊蒋芳菲，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员。本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国海外重大基础设施投资项目风险防范机制研究”（项目批准号：１８ＪＺＤ０４６）的阶段性成果。 ３３ 美国问题研究ＦｕｄａｎＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｖｉｅｗ２０２２／２ ２０２２年５月，美国拜登政府宣布正式启动“印太繁荣经济框架”（简称“印太经济框架”，英文全称Ｉｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃＦｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒＰｒｏｓｐｅｒｉｔｙ，简称ＩＰＥＦ），美国、印度、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南、斐济１４国将以初始成员国身份加入ＩＰＥＦ，引起国际社会各界广泛关注。那么，“印太经济框架”的内容和实质究竟是什么？它与《区域全面经济伙伴关系协定》（ＲＣＥＰ）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（ＣＰＴＰＰ）等亚太地区既有区域自贸协定（ＲＴＡ）之间有何异同？拜登政府宣布启动“印太经济框架”又会对我国周边国际环境和国际格局 产生哪些主要影响？本文将试图用历史的眼光和比较的方法，剖析拜登政府“印太经济框架”及其影响，以期为我国更好地理解和应对美国遏华最新举措提供有益借鉴。 一、“印太经济框架”的提出 整体而言，拜登政府“印太经济框架”的提出过程大致可以分为以下三个主要历史阶段。 （一）酝酿阶段（２０２０年１１月—２０２１年１０月） 拜登政府上台后，基本继承并进一步强化了特朗普时期的“印太战略”，一面加速战略重心东移，将对中国的战略定位上升为美国“最重要的战略竞争对手和日益紧迫的挑战”；一面继续大力推进“自由开放的印太”，加紧拼凑遏华 战略包围圈。①２０２１年３月，拜登联合印、澳、日三国首脑联合发表署名文章，强调四国将共同致力于构建自由、开放、充满韧性和包容性的“印太愿景”②。 ①Ｕ．Ｓ．ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＤｅｆｅｎｓｅ，“ＦａｃｔＳｈｅｅｔ：２０２２ＮａｔｉｏｎａｌＤｅｆｅｎｓｅＳｔｒａｔｅｇｙ，”Ｍａｒｃｈ２８，２０２２， ｈｔｔｐｓ：／／ｍｅｄｉａ．ｄｅｆｅｎｓｅ．ｇｏｖ／２０２２／Ｍａｒ／２８／２００２９６４７０２／－１／－１／１／ＮＤＳ－ＦＡＣＴ－ＳＨＥＥＴ．ＰＤＦ，ｐｐ．１—２． ②ＪｏｅＢｉｄｅｎ，ＮａｒｅｎｄｒａＭｏｄｉ，ＳｃｏｔｔＭｏｒｒｉｓｏｎａｎｄＹｏｓｈｉｈｉｄｅＳｕｇａ，“ＯｕｒＦｏｕｒＮａｔｉｏｎｓＡｒｅＣｏｍ－ ｍｉｔｔｅｄｔｏＡＦｒｅｅ，Ｏｐｅｎ，ＳｅｃｕｒｅａｎｄＰｒｏｓｐｅｒｏｕｓＩｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＲｅｇｉｏｎ，”ＴｈｅＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＰｏｓｔ，Ｍａｒｃｈ１３，２０２１，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎｐｏｓｔ．ｃｏｍ／ｏｐｉｎｉｏｎｓ／２０２１／０３／１３／ｂｉｄｅｎ－ｍｏｄｉ－ｍｏｒｒｉｓｏｎ－ｓｕｇａｑｕａｄ－ｎａｔｉｏｎｓ－ｉｎｄｏ－ｐａｃｉｆｉｃ／． ３４ 拜登政府“印太经济框架”及其影响 同年１０月，拜登在年度美国—东盟峰会的发言上强调，双方伙伴关系对于维护一个“自由开放的印太”至关重要，美国强烈支持“东盟印太展望”和“基于规则的印太地区秩序”。① 然而，自从特朗普２０１７年１月宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》（ＴＰＰ）后，美国“印太战略”中一直缺乏足以对抗中国地区经济影响力的经贸战略。②尤其在疫情蔓延和世界经济下行的双重冲击下，拜登政府更加意识到进一步强化美国 “印太战略”的“多领域一体化布局”，在经贸、科技、规则制定、供应链重塑等方面拉住印太盟友和伙伴、对冲中国影响力的重要性。③因此，为了弥补美国“印太战略”的经济短板，拜登政府上台后便开始筹划给“印太战略”增加更多经济方面的内容，希望能够尝试将其构筑成一个集政治、经济、军事、社会、科技于一体的、全新的“印太大战略”④。在这一背景下，“印太经济框架”构想开始逐渐浮出水面。 （二）筹备吹风阶段（２０２１年１０月—２０２２年５月） ２０２１年１０月，拜登在东亚峰会期间重申了美国将长期致力于寻求一个开放、互联、繁荣、有韧性、安全的印太地区，并首次正式提出“印太经济框架”构想，称美国将与合作伙伴通过该框架重新确定贸易便利化、数字经济和技术 标准、供应链韧性、脱碳和清洁能源、基础设施、工人标准及其他相关领域的共同目标。⑤此后半年多时间内，拜登政府一边在国内密集筹备，着力研究ＩＰＥＦ ①ＴｈｅＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅ，“ＲｅｍａｒｋｓｂｙＰｒｅｓｉｄｅｎｔＢｉｄｅｎａｔｔｈｅＡｎｎｕａｌＵ．Ｓ．－ＡＳＥＡＮＳｕｍｍｉｔ，” Ｏｃｔｏｂｅｒ２６，２０２１，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗｈｉｔｅｈｏｕｓｅ．ｇｏｖ／ｂｒｉｅｆｉｎｇ－ｒｏｏｍ／ｓｐｅｅｃｈｅｓ－ｒｅｍａｒｋｓ／２０２１／１０／２６／ｒｅｍａｒｋｓ－ｂｙ－ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ－ｂｉｄｅｎ－ａｔ－ｔｈｅ－ａｎｎｕａｌ－ｕ－ｓ－ａｓｅａｎ－ｓｕｍｍｉｔ／． ②ＢｒｏｃｋＲ．Ｗｉｌｌｉａｍｓ，ＭａｒｋＥ．ＭａｎｙｉｎａｎｄＲａｃｈｅｌＦ．Ｆｅｆｅｒ，“ＢｉｄｅｎＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＰｌａｎｓｆｏｒａｎ Ｉｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃＦｒａｍｅｗｏｒｋ，”ＣｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌＲｅｓｅａｒｃｈＳｅｒｖｉｃｅＲｅｐｏｒｔ，Ｆｅｂｒｕａｒｙ２５，２０２２，ｈｔｔｐｓ：／／ｃｒｓｒｅｐｏｒｔｓ．ｃｏｎｇｒｅｓｓ．ｇｏｖ／ｐｒｏｄｕｃｔ／ｐｄｆ／ＩＮ／ＩＮ１１８１４． ③韦宗友：《拜登政府“印太战略”及对中国的影响》，载《国际问题研究》２０２２年第３期， 第２９—４６页。 ④ ７３页。 ⑤ 王文：《美国“印太经济框架”口惠而实难至》，载《当代世界》２０２２年第６期，第７２— ＴｈｅＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅ，“ＲｅａｄｏｕｔｏｆＰｒｅｓｉｄｅｎｔＢｉｄｅｎ’ｓＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｔｈｅＥａｓｔＡｓｉａＳｕｍｍｉｔ，”Ｏｃ－ ｔｏｂｅｒ２７，２０２１，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗｈｉｔｅｈｏｕｓｅ．ｇｏｖ／ｂｒｉｅｆｉｎｇ－ｒｏｏｍ／ｓｔａｔｅｍｅｎｔｓ－ｒｅｌｅａｓｅｓ／２０２１／１０／２７／ｒｅａｄｏｕｔｏｆ－ｐｒｅｓｉｄｅｎｔ－ｂｉｄｅｎｓ－ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ－ｉｎ－ｔｈｅ－ｅａｓｔ－ａｓｉａ－ｓｕｍｍｉｔ／． ３５ 美国问题研究ＦｕｄａｎＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｖｉｅｗ２０２２／２ 的具体定位、范围领域、潜在参与者、国会角色等相关内容，一边积极拉拢除中国外的印太地区盟友与伙伴，大力推销ＩＰＥＦ。 ２０２１年１１月，美国商务部长雷蒙多（ＧｉｎａＭ．Ｒａｉｍｏｎｄｏ）和贸易代表戴 琪（ＫａｔｈｅｒｉｎｅＴａｉ）访问亚洲，并与日本、马来西亚、新加坡、韩国、澳大利亚、新西兰等潜在成员进行了探索性会谈，称美国将在ＩＰＥＦ这一“新型区域经济框架”下加强同本地区盟友关系。①２０２２年２月，拜登政府发布执政以来的首份《美国印太战略》报告，进一步明确了美国“印太战略”的主要 目标及其未来将开展的十项主要行动，并提到美国将于２０２２年初启动“印太经济框架”，加强网络安全和数字基础设施建设。②５月１２—１３日，在美国—东盟特别峰会期间，尽管ＩＰＥＦ并非正式议程项目，峰会后发布的共同愿景声明中也并未提及ＩＰＥＦ③，但拜登政府与越南、马来西亚、新加坡、泰国、印度尼西亚和菲律宾等东盟成员国在多个场合就加入ＩＰＥＦ相关问题进行了广泛讨论。④ （三）启动谈判阶段（２０２２年５月至今） ２０２２年５月２３日，拜登在日本出席日美澳印四方安全对话机制（ＱＵＡＤ）领导人会议并宣布正式启动ＩＰＥＦ，强调美国扩大在印太地区的经济领导地位将有利于美国工人、企业以及印太地区人民，并宣布美国、印度、日本、韩国、澳 大利亚、新西兰、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越 ①ＢｒｏｃｋＲ．Ｗｉｌｌｉａｍｓ，ＭａｒｋＥ．ＭａｎｙｉｎａｎｄＲａｃｈｅｌＦ．Ｆｅｆｅｒ，“ＢｉｄｅｎＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＰｌａｎｓｆｏｒａｎ Ｉｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃＦｒａｍｅｗｏｒｋ，”ｐ．１；郑青亭：《美国商务部长雷蒙多：美国不会重返ＣＰＴＰＰ，计划明年初启动印太经济框架》，载《２１世纪经济报道》２０２１年１１月１９日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．２１ｊｉｎｇｊｉ．ｃｏｍ／ａｒｔｉｃｌｅ／２０２１１１１９／ｈｅｒａｌｄ／ａ６ｅ８３ｆ０ｃ４１３ｃ５ｂ００８０００ｅ２８１７１ｅｆ３１４ｂ．ｈｔｍｌ。 ②ＴｈｅＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅ，“Ｉｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＳｔｒａｔｅｇｙｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，”Ｆｅｂｒｕａｒｙ２０２２． ③ＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｏｆＳｏｕｔｈｅａｓｔＡｓｉａｎＮａｔｉｏｎｓ，“ＪｏｉｎｔＶｉｓｉｏｎＳｔａｔｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅＡＳＥＡＮ－Ｕ．Ｓ．Ｓｐｅｃｉａｌ Ｓｕｍｍｉｔ，２０２２，”Ｍａｙ１４，２０２２，ｈｔｔｐｓ：／／ａｓｅａｎ．ｏｒｇ／ｊｏｉｎｔ－ｖｉｓｉｏｎ－ｓｔａｔｅｍｅｎｔ－ｏｆ－ｔｈｅ－ａｓｅａｎ－ｕ－ｓ－ｓｐｅｃｉａｌ－ｓｕｍｍｉｔ－２０２２／． ④ＰｈｅｌｉｍＫｉｎｅ，“ＵＳ－ＡＳＥＡＮＳｕｍｍｉｔＴｅｓｔｓＢｉｄｅｎ’ｓＩｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＳｔｒａｔｅｇｙ，”Ｐｏｌｉｔｉｃｏ，Ｍａｙ１２， ２０２２，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｐｏｌｉｔｉｃｏ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓｌｅｔｔｅｒｓ／ｐｏｌｉｔｉｃｏ－ｃｈｉｎａ－ｗａｔｃｈｅｒ／２０２２／０５／１２／ｕ－ｓ－ａｓｅａｎ－ｓｕｍｍｉｔ－ｔｅｓｔｓ－ｂｉｄｅｎｓ－ｉｎｄｏ－ｐａｃｉｆｉｃ－ｓｔｒａｔｅｇｙ－０００３１８６６． ３６ 拜登政府“印太经济框架”及其影响 南将作为创始成员国参与“四大支柱”的谈判。①同日，美国商务部长吉娜·雷 蒙多和美国贸易代表戴琪主持ＩＰＥＦ成员国首次部长级会议。②５月２６日，华盛顿宣布斐济作为第１４个创始成员国加入ＩＰＥＦ谈判。③中国台湾地区曾向拜登政府表达了加入ＩＰＥＦ的强烈兴趣，但迫于中方压力，以及考虑到东南亚各国对“一个中国”原则的坚持，美国再三权衡利弊后选择了优先吸引更多东盟国家加 入，暂不接纳中国台湾地区参与ＩＰＥＦ。④当然，这并不能完全排除中国台湾地区未来加入ＩＰＥＦ的可能性。 ５—９月，各成员国就正式启动ＩＰＥＦ谈判进行了多轮磋商，拜登政府进一步细化了四大支柱所涵盖的谈判领域及内容，其他成员国也陆续决定了参与谈判的具体支柱领域。６月中旬，ＩＰＥＦ各成员国的贸易部长举行了首次会谈，就贸 易领域的谈判目标展开磋商。７月１３—１４日，ＩＰＥＦ首次高级官员和四大支柱专 家会议在新加坡举行，各成员就框架内各支柱内的具体谈判内容进行了初步讨论。⑤９月８—９日，“印太经济框架”首轮线下部长级会议在美国洛杉矶举行，这标志着ＩＰＥＦ四大支柱领域均已正式开启实质性谈判。会后各成员共同发布了 ①ＴｈｅＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅ，“ＦＡＣＴＳＨＥＥＴ：ＩｎＡｓｉａ，ＰｒｅｓｉｄｅｎｔＢｉｄｅｎａｎｄａＤｏｚｅｎＩｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＰａｒｔｎｅｒｓ ＬａｕｎｃｈｔｈｅＩｎｄｏ－ＰａｃｉｆｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃＦｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒＰｒｏｓｐｅｒｉｔｙ，”Ｍａｙ２３，２０２２，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｗｈｉｔｅｈｏｕｓｅ．ｇｏｖ／ｂｒｉｅｆｉｎｇ－ｒｏｏｍ／ｓｔａｔｅｍｅｎｔｓ－