2022年地方政府债券发行情况和市场表现分析

2022年地方政府债券发行情况和市场表现分析 公共融资部肖楠 摘要：2022年，基于国内外发展环境带来的经济增长压力，地方政府债券发挥其逆周期调节作用，新增债券发行呈现“早、准、快”特点，全年发行规模提 升，仍集中于经济财政实力居前的地区。而随着广东省和北京市完成全域无隐性债务试点任务，当年用于偿还存量债务的再融资债券发行减少，用于借新还旧的再融资债券发行规模较上年基本持平，整体来看，全年总发行规模较上年呈小幅缩减。2022年，地方政府债券发行金额合计7.35万亿元，同比减少1.72%，其中新增债券同比增长8.73%至4.74万亿元，再融资债券同比减少16.35%至2.61万亿元。从区域分布看，与上年排名大致相同，经济财政实力居前的广东省1、山东省、河南省、四川省、江苏省和浙江省地方政府债券发行规模仍居前列，大连市、厦门市、宁夏回族自治区、新疆生产建设兵团（简称“兵团”）和西藏自治区发行规模降序排列后5位。 2022年，我国根据经济运行情况不断加快地方政府债券发行和使用力度，债券发行节奏前置。上半年度加快新增债券的额度下达和发行使用，尽快形成实物工作量，在5-6月达到发行高峰，截至6月末用于项目建设的新增专项债券额度已基本发行完毕。2022年下半年度，地方政府债券发行以借新还旧为主，总发行规模同比有所下降。从债券发行期限来看，2022年债券平均发行期限较上年拉长1.28年至13.23年，其中专项债券发行期限拉长明显。 2022年，地方政府债券发行方式全部为公开发行。从债券类型看，项目收益专项债券发行规模大幅增长，一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券由上年的较平均分布，转以项目收益专项债券为主。其中，城乡（城市/市政）发展类、产业发展类、棚户区改造类、交通基础设施类等发行规模靠前，此外当年新增“新能源项目”、“煤炭储备设施”、“国家级产业园区基础设施”等领域，更好发挥专项债券带动扩大有效投资的积极作用。从各地发行情况看，项目收益专项债券仍向中央和省级重点项目多、债务风险较低的地区倾斜。 从利率利差看，2022年我国货币市场保持灵活适度，市场流动性合理充裕，债券收益率中枢下移。当年，地方政府债券平均发行利率和平均发行利差分别为3.02%和14.15BP，较上年分别下降34BP和16BP。从发行品种看，各类型地方政府债券平均发行利率均有所下浮，其中医疗类专项债券平均发行利差较低，金 1广东省、山东省、浙江省、福建省、辽宁省和新疆维吾尔自治区如未特殊说明，均不包含深圳市、青岛市、宁波市、厦门市、大连市和兵团。 融类专项债券平均发行利差较高。从各地区来看，2022年政府债券平均发行利差分化加大，其中上海市、宁波市和浙江省较小，新疆维吾尔自治区、贵州省和辽宁省等较大。 截至2022年末，全国地方政府债券余额为34.74万亿元，以公开发行为主。从债券类型看，存量地方政府债券中专项债券占比持续提升，拉动有效投资。从区域分布看，2022年末地方政府债券存量规模降序排列前五位分别为广东省（含深圳市）、山东省（含青岛市）、江苏省、浙江省（含宁波市）和四川省，合计占存量余额的30.56%；海南省、青海省、宁夏回族自治区和西藏自治区地方政府债券存量规模较小，降序排名后四位，均小于四千亿元。从发行期限分布看，2022年末存量地方政府债券仍以10年期、7年期和5年期为主，但债券发行期限偏 长期化。从剩余期限分布看，2022年末存量地方政府债券平均剩余期限为8.66 年，较上年末有所拉长。从到期分布看，未来十年到期债券偿还本金年均规模为 2.53万亿元。从短期分布看，2023年江苏省、山东省（含青岛市）、安徽省、湖南省和广东省（含深圳市）等地区到期地方政府债券本金规模较大。 从举债空间看，2022年财政部支持各地用足用好地方政府专项债务限额，当年各地区地方政府债务余额占限额的比重多数超过90%，而财力较强的上海市和北京市尚留有一定额度。从债务偿付压力看，青海省、黑龙江省、甘肃省、吉林省、云南省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区（含兵团）、贵州省、宁夏回族自治区、辽宁省（含大连市）和天津市地方政府债务偿付压力大，2022年末上述地区地方政府债务余额均超过其近三年一般公共预算收入及政府性基金预算收入合计数，上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、广东省（含深圳市）和北京市地方政府债务偿付压力相对较轻，但考虑到江苏省城投企业众多、带息债务规模巨大，区域内实际债务负担较重。 展望后市，2023年我国仍坚持稳字当头、稳中求进，面对战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多，积极的财政政策加力提效，全年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，较上年增加0.15万亿元，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。同时以防范化解地方政府债务风险为目标，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。整体来看，预计全年地方政府专项债券发行规模保持增长，仍向重点项目多、债务风险较低的地区倾斜，发行节奏加快且期限拉长，拉动全国有效投资。 一、2022年地方政府债券发行情况 （一）2022年地方政府债券发行规模及区域分布 2022年，基于国内外发展环境带来的经济增长压力，地方政府债券发挥其逆周期调节作用，新增债券发行呈现“早、准、快”特点，全年发行规模提升，但由于化解存量隐性债务的再融资债券发行减少，整体规模较上年呈小幅缩减。当年，地方政府债券发行期数合计2144期，发行金额合计7.35万亿元，同比减少1.72%。其中，新增债券同比增长8.73%至4.74万亿元，再融资债券同比减少16.35%至2.61万亿元，当年仍主要集中于新增债券。 图表1.2018-2022年地方政府债券发行情况（单位：万亿元）2 年份 公开发行 定向发行 合计3 置换债券 新增债券 再融资债券 置换债券 2018年 0.91 2.17 0.68 0.41 4.17 2019年 0.16 3.06 1.15 — 4.36 2020年 — 4.55 1.89 — 6.44 2021年 — 4.36 3.12 — 7.48 2022年 — 4.74 2.61 — 7.35 资料来源：Wind及新世纪评级统计、整理 从区域分布看，2022年地方政府债券发行主体包括全国31个省市自治区、兵团和5个计划单列市，共37个发债主体。与上年排名大致相同，经济财政实力居前的广东省、山东省、河南省、四川省、江苏省和浙江省地方政府债券发行规模仍居前列，发行金额均大于0.36万亿元，其中，广东省和山东省当年发行再融资债券规模缩减，总发行规模分别较上年减少14.40%和7.90%；河南省当年新增债券和用于借新还旧的再融资债券规模提升，总发行规模较上年增长17.18%。河北省、湖北省、北京市、湖南省、安徽省和江西省发行规模处于0.25万亿元至 0.36万亿元之间，分列按降序排名第7-12位，其中，河北省和江西省当期新增债券发行规模较大，总发行规模较上年分别增长8.79%和13.03%，其余地区均呈负增长，北京市较上年发行减少11.59%。同年，云南省、福建省、重庆市、贵州省、广西壮族自治区、陕西省、上海市、新疆维吾尔自治区、辽宁省、吉林省、甘肃省、天津市、内蒙古自治区、山西省和黑龙江省发行规模处于0.12万亿元至 0.25万亿元之间，分列按降序排名第13-27位，其中，上海市当年再融资债券发行规模较大，总发行规模较上年大幅增长48.80%，天津市各类型债券发行规模均有所减少，总发行规模较上年下降35.87%。除上述地区外，剩余地区2022年地方政府债券发行金额均小于0.08万亿元，其中，兵团因上年发行较大规模用 2本文数据提取日为2023年3月14日，部分已到期债券未统计在内。 3合计数与各项加总数略有差额，系数据“四舍五入”所致，下同。 于偿还政府存量债务的再融资债券，总发行规模较上年大幅减少69.60%。 从资金用途看，2022年新增债券仍主要集中于广东省、山东省、河北省、河南省、四川省和浙江省等经济财政实力居前的地区，大部分地区规模较上年提升；而用于偿还存量债务的再融资债券发行主体较上年减少12个至17个，总发行规模较上年大幅下降44.29%至0.65万亿元，当年广东省和北京市完成全域无隐性债务试点任务；用于借新还旧的再融资债券发行规模较上年基本持平，当年发行 1.95万亿元。 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% 广山河四江浙河湖北湖安江云福重贵广陕上新辽吉甘天内山黑海青深宁青大厦宁兵西 东东南川苏江北北京南徽西南建庆州西西海疆宁林肃津蒙西龙南岛圳波海连门夏团藏 古江 新增债券再融资债券（偿还存量债务）再融资债券（借新还旧）同比增长-右轴 图表2.2022年各省地区地方政府债券发行情况4（单位：亿元） * * * * * * 资料来源：Wind及新世纪评级统计、整理 （二）2022年地方政府债券发行时间和期限分布 2022年，我国根据经济运行情况不断加快地方政府债券发行和使用力度，债券发行节奏前置。2022年第一季度，受益于新增债券额度下达时间较早，全国发行地方政府债券1.77万亿元，同比增长98.01%；而第二季度在财政部“加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕， 力争在8月底前基本使用完毕”的政策要求下，发行规模同比增长35.16%至3.32 万亿元，其中5-6月达到发行高峰，截至2022年6月末用于项目建设的新增专项债券额度已基本发行完毕。2022年下半年度，地方政府债券发行以借新还旧为主，第三季度和第四季度总发行规模分别为1.25万亿元和1.02万亿元，同比分别减少43.26%和47.40%；此外，国务院常务会议9月部署，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。从发行进度来看，2022年上半年度已累计发行全年额度的89%，而上年同期仅完成35%，发行节奏前置。 4标“*”号的广东省、山东省、浙江省、福建省、辽宁省和新疆维吾尔自治区地方政府债券发行金额分别不含深圳市、青岛市、宁波市、厦门市、大连市和兵团地方政府债券发行金额，下同。 图表3.2021-2022年地方政府债券发行时间分布（单位：亿元） 20000 16000 12000 8000 4000 0 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2021年当月发行金额 2022年当月发行金额 资料来源：Wind及新世纪评级统计、整理 图表4.2021-2022年地方政府新增债券发行进度5 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2021年新增债券累计发行额占比 2022年新增债券累计发行额占比 资料来源：Wind及新世纪评级统计、整理 从债券发行期限来看，2022年仍包括1年期、2年期、3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期，但债券平均发行期限有所拉长。当年，地方政府债券发行集中于10年期、7年期和20年期，规模占比分别为23.40%、16.52%和15.61%，平均发行期限较上年拉长1.28年至13.23年。分债券类型看， 2022年一般债券和专项债券平均发行期限分别为7.93年和15.55年，较上年分 别拉长0.22年和1.38年，专项债券发行期限拉长明显。专项债券中，普通专项 债券平均发行期限为9.45年，较上年缩短3.83年；项目收益专项债券平均发行 期限为17.20年，较上年拉长2.30年，其中城乡（城市/市政）发展类、产业发展类、交通基础设施类、基础设施建设类、民生保障类、区域建设类和收费公路类等专项债券，平均发行期限均高于15年。分区域来看，2022年广西壮族自治区、宁波市、江西省、广东省、湖南省、吉林省和重庆市平均发行期限较长，均高于15年；上海市、内蒙古自治区和北京市平均发行期限较短，均