新定位、新模式、新机遇——地方城投平台转型迎来窗口期

迎来窗口期 新——定地位方、城新投模平式台、转新型机遇 《深化国资国企改革推动高质量发展》系列 毕马威企业咨询（中国）有限公司 kpmg.com/cn 目录 01地方城投平台的挑战与机遇03 02新城投平台服务城市高质量发展的战略使命13 03新城投平台的产业引领与基建新思路19 04新城投平台债务纾解31 05新城投平台的重大经营风险缓释45 06新城投平台的机构改革与市场化转型59 07新城投平台的资本融通69 08结束语80 ©所，及毕马威会计师事务所2023毕马威华振会计师事务所—香港特别行政区合伙制事务所，均是与英国私营担保有限公司(特殊普通合伙)—中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询—毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。(中国)有限公司—中国有限责任公司，毕马威会计师事务所—澳门特别行政区合伙制事务 3地方城投平台的挑战与机遇 ©所，及毕马威会计师事务所2023毕马威华振会计师事务所—香港特别行政区合伙制事务所，均是与英国私营担保有限公司(特殊普通合伙)—中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询—毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。(中国)有限公司—中国有限责任公司，毕马威会计师事务所—澳门特别行政区合伙制事务 01 地挑方战城与投机平遇台的 地方城挑投战平与台机的遇4 ©所，20及23毕毕马马威威会华计振师会事计务师所事—务香所港(特特殊别普行通政合区伙合)伙—制中事国务合所伙，制均会是计与师英事国务私所营，担毕保马有威限企公业司咨询—毕(中马国威)有国限际公有司限公—司中相国关有联限的责独任立公成司员，所毕全马球威性会组计织师中事的务成所员—。澳门特别行政区合伙制事务 5地挑方战城与投机平遇台的 “平台型公司”是一个十分宽泛的概念。从广义上讲，所有能够实现信息、资源、资本、供需链接并具有独立价值的公司均可称为平台型公司，可以是省、市、区各级国企，可以是大型民企，也可以是综合性金融平台。 从狭义上讲，我们讲的平台型公司通常指的是具有非常强的区域融合实施属性的地方平台公司。与省级企业更加强调产业布局功能相比，在地方经济中承担大量基础设施投资建设、产业开发、城市繁荣和民生保障职能的市级/区级城投平台、开发区/高新区/特殊经济区管委会下辖的平台公司，在现阶段地区社会与经济发展中所发展的作用更为直接，与人民和百姓的生活关联度更高。 综合考虑地方平台公司所处发展阶段、地区开放程度和经济特征等因素，我们可进一步将上述狭义范畴的平台型公司分为两类。 第一类是少数地方平台公司中的佼佼者。这类地方平台公司大多处于经济发达地区或对外开放程度较高的地区，改革起步早，发展思路新；除传统基础设施 和资产运营业务外，已经开展了多板块的产业投资并初步转型成为综合性市级国有资本投资运营公司，实现了投贷平衡、形成了“投资-建设-运营”的良性链条。 第二类是大多数仍面临改革方向抉择的传统地方平台公司。这类地方平台公司普遍存在于市、区、县级、开发区、高新区、自贸区等特殊经济区中，以传统基础设施和资产运营为核心业务，主要依靠国家基建项目PPP、专项债财政资金 支持拉动项目融资；业务较为单一，运营收入占比低、人员能力有待提升、历史债务压力大、主要依靠财政资金承担人员开支，一旦发债或者贷款遇到瓶颈就容易出现资金断裂的风险，面临改革转型的压力。 为更加聚焦具有同类改革转型发展诉求的地方城投平台公司，也为更好践行毕 马威中国深耕地区发展、支持区域经济转型和平稳发展的社会担当，本报告将重点关注第二类狭义的平台公司-传统的地方城投平台公司，即具备合理体量的一般市级城投平台、区级城投平台、开发区、高新区、自贸区等特殊经济区管委会下辖的地方城投平台公司，研究在党的“二十大”之后、“十四五”后半期和“十五五”期间地方城投平台的核心定位和切实改革举措，探索“具有中国特色的现代化地方城投平台公司”的发展路径，推动地方城投平台公司从“融资平台”向“城市发展平台”转型，促进高质量发展的先进实践在全国基层国企中落地生根、推广辐射。由于所处区域和发展阶段的不同，这些公司以 “城投公司”“城建公司”“城市开发公司”“城市更新公司”等命名，我们在报告后续内容中将统一称其为“地方城投平台/公司”或“城投平台/公司”。 ©所，及毕马威会计师事务所2023毕马威华振会计师事务所—香港特别行政区合伙制事务所，均是与英国私营担保有限公司(特殊普通合伙)—中国合伙制会计师事务所，毕马威企业咨询—毕马威国际有限公司相关联的独立成员所全球性组织中的成员。(中国)有限公司—中国有限责任公司，毕马威会计师事务所—澳门特别行政区合伙制事务 ©所，20及23毕毕马马威威会华计振师会事计务师所事—务香所港(特特殊别普行通政合区伙合)伙—制中事国务合所伙，制均会是计与师英事国务私所营，担毕保马有威限企公业司咨询—毕(中马国威)有国限际公有司限公—司中相国关有联限的责独任立公成司员，所毕全马球威性会组计织师中事的务成所员—。澳门特别行政区合伙制事务 地方城投平台的发展历程 地方城投平台的起源可追溯至上世纪90年代初。伴随着中国城镇化的快速发展，地方财政已经无力支撑起城市建设项目的全部投资，地方城市建设急需外部资金支持。在这样的背景下，作为城市建设的市场化主体、承担“委托-代理-运营” 重要职能的地方城投公司应运而生。 早期的地方城投公司主要由地方财政、建委等共同组建，由财政出资作为公司资本金和项目资本金，通过担保向银行贷款满足建设项目资金需求。1995年10 月，《担保法》出台，地方财政担保受到限制，使城投平台发展举步维艰。2008年，为有效应对全球金融危机的影响，“四万亿投资”激励政策出台，地方城投公司迎来了春天。 2009年3月，人民银行、银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国 民经济平稳较快发展的指导意见》，“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行 业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配 套资金融资渠道。”此后，地方城投公司大规模成立，在支持地方基础建设、保障当地民生项目等方面发挥了重要作用。也就是在这个阶段以后，地方城投 公司无论是在政府体系还是市民认知中，都拥有了一个更加独特的名称“平台公司”。 地方城投平台积累的问题 地方城投平台发展中积累的问题是伴随着中国城镇化增速和逐步降速的生命曲线演进逐渐体现出来的。由于政策鼓励和金融机构支持，大量的城投平台由最 开始的无人问津，成为了融资市场、尤其是发债市场和贷款市场的“香饽饽”。融资门槛低、项目可行性论证缺失，一些在今天看来值得商榷的大项目和让人 咂舌的高资金成本，在这样一个高热度、非理性市场下频频出现，也使得地方城投平台公司运营出现很多问题，主要表现为： •功能和业务单一：业务大多局限于依靠项目融资开展基础设施投资，可能存在少量资产运营业务； •项目来源单一，自行开发业务能力不足：绝大多数项目来源于政府代建项目和投建一体化项目等，自行开发项目通常占比较低； •基于政府性思维运营企业：基于政府性思维而非市场和商业逻辑管理平台公司，对于政府项目几乎不关注项目投资回报率，行政化风气严重； •投资决策缺乏统一标准：对于政府功能型项目不考虑盈亏，而对于盈利前景好的市场化项目却没有积极性，项目投资决策主要由项目性质和管理层风险偏好度决定，缺乏统一标准； •资金健康管理问题：资金使用管理制度不健全，政府代建项目难以实现及时结算，缺乏投建项目实现收益后资金回流反哺新投资项目的运营理念，债务即期偿还压力较大； •管理能力有待提升：管理层背景多为建筑专业人士，缺乏具有行业经验和市场化运营思维、懂管理的人才。 这些问题都是在地方城投平台长期发展过程中积累形成的，覆盖从管理意识到日常运营、从人才培养到资本运作等多个领域。在中国经济快速发展的阶段， 这些问题可能会被“增量扩能”所掩盖，但是到了“调整存量、做优增量”阶段就会从量变发展到质变，成为影响地方城投平台能否“活下去”的关键，处理不好有可能引发连锁反应，为地区经济和国家金融体系带来系统性风险。 在地方实践中，我们发现，某些地方城投平台公司为了开发谋划新项目，需要 进行大量融资，融资成本关系到投资回报率，在很多情况下地方城投平台公司将获得低成本融资作为唯一需要解决的问题，并将这个重担压在了企业融资部 的肩上。这个做法其实并没有触及问题的根源，融资成本的高低取决于企业信用、企业整体运营情况、营业现金流等多个因素，如果地方城投平台公司能够 开展高效的市场化运营，实现投资项目盈利，通过市场化的结算制度减少应收账款，改善公司现金流，就会降低融资总额，灵活配置短中长期贷款，提高信 用评级。在这样的情况下，地方城投平台自然更容易获取低成本融资，从而提升项目投资回报率和公司整体资金健康度。 国家已经意识到地方城投平台公司发展中出现的这些问题，为了防范系统性风险，政府也曾一度收紧财政支持和金融借款额度，以推动地方城投平台深入思 考未来发展方向。在新的“调整存量、做优增量”阶段，地方城投平台应在改革浪潮中谋发展，通过发展促改革，在接下来的转型提档期和高质量发展的关键时期，尽快解决积累的体系化问题，轻装上阵，彻底实施转型，进入地方城投平台发展新纪元。 地方城投平台面临的核心挑战 寻找社会职能与企业运营的平衡点 地方城投平台面临的首要核心挑战是定位。地方城投平台作为政府设立的市场参与主体，往往承担地区稳定与发展重任，经常会被加以“经济稳定、产业发 展、基础设施建设”的社会公益性和准公益性职能。在这样的背景下，很多地方城投平台管理者在潜意识中将自己划归为政府体系，忽略了企业运营，产生 了“背靠政府财政、地方城投平台无须关注盈利性”的错误认识，这与党的“二十大”报告中提出“弘扬企业家精神”的要求背道而驰。 因为优先和偏重履行社会职能，没有寻找到社会职能和国企经营的平衡点，地方城投平台难以实现自负盈亏，给地方财政带来更大压力，其实也在一定程度 上影响了地方城投平台履行其社会职能。因此，地方城投平台亟需重新梳理功能定位，寻找“有效履行社会职能+企业良性运营”并举、社会效益与经济效益“双提升”的平衡运作模式，更好地为地区社会、经济发展赋能。 债务风险与运营风险与日俱增 地方城投平台公司第二个核心挑战是风险与日俱增，包括资金债务风险和运营管理体系化风险两个层面。 资金债务风险 分析资金债务风险，就要从地方城投平台设立先天不足、代建项目结算、债务偿还意识和解决思路三个方面说起。 先天资产变现能力较弱、现金不足。地方城投平台往往是伴随着新的大项目需要实施主体，或者区域发展需要融资主体等诉求而设立的。由于其早期功能定 位就是服务区域发展和融资需求，在综合财政压力下，地方政府往往不会对地方城投平台注入大量现金资产，而是划拨变现难度较大或者因为办理产权难度 较大而可能无法变现的资产，以撑起公司的注册资本和资产量，力争达到2A/2A+评级，借此实现地方城投平台自身的“融资造血”。 这导致了地方城投平台先天资产变现能力较弱、现金不足，为后期出现债务风险埋下了伏笔。 代建项目结算遇到问题。地方城投平台往往通过承接政府代建项目获得报表收入，而由于区域财政统筹等原因，结算不及时或者难以实施结算的情况时有发 生；一些已实施结算的项目也是以无产权的资产作为现金的替代物进行打折结算，这无疑加重了地方城投平台现金流负担。代建项目实际产生资金投入而无法从政府获得资金结算，使得城投平台现金流短缺、甚至资金链断裂。 债务风险管理意识淡薄，多元化融资方式经验不足。地方城投平台淡薄的债务偿还意识、缺乏体系化应对预案与解决方案成为促使债务系统性风险爆发的 “最后一根稻草”。在与处于不同地区的多位地方城投平台管理人员和工作人员就债务风险问题进行充分讨论后，毕马威团队总结出一个意想