中国即将对其金融监管体系进行的全面改革会产生影响吗？（英）

政策简报 23-1中国即将对金融监管体系进行全面改革会有所作为吗？ 马丁Chorzempa和尼古拉斯·贝隆 2023年3月 习近平总统决心对中国政府和经济施加更多控制，这面临着一个新的目标：彻底改革一个金融监管体系，该体系监督高度复杂的银行、非银行、影子银行以及地方和国家政府以及党的官僚机构中的竞争利益网络。 正如中国领导人所承认的那样，中国经济难以恢复到过去几十年的增长率。这些困难在大流行之前就已经存在，包括房地产业下滑、私人投资疲软、消费需求疲软以及地方政府财政恶化。面对这些问题和其他问题，中国领导层正在考虑更深层次的问题，即如何优化其国家和党组织及其在金融监管中的作用。1中国的金融监管架构曾在五年前进行了重组，将银行和保险主管部门并入中国银保监会（CBIRC），并给予 中国人民银行（PBOC）在金融部门监管中发挥更大的作用。2023年3月7日，银保监会宣布了一项新的改革 ，获得了以前在其他机构拥有的一些权限，并更名为国家金融监督管理局。在中国共产党（CCP）的授权下，可能很快就会考虑进一步的监督整合。2 金融监管是一项多方面的公共政策任务，涉及几个目标，最突出的是金融稳定（解决系统性风险）、金融消费者保护（解决信息不对称）和金融市场完整性（解决欺诈和犯罪行为）。即使在政权中 马丁Chorzempa彼得森国际经济研究所高级研究员。 尼古拉•贝隆是彼得森国际经济研究所和布鲁塞尔THINK的高级研究员 坦克Bruegel。 1中共中央政治局召开会议，决定召开中共第二十届中央第二次全体会议，新华社，2023年2月21日。 2吴等人（2023）.在过去的二十年中，类似的金融部门改革之前，自1997年以来大约每五年召开一次全国金融工作会议（QiuandJourdan2017）。在这个周期中，预计在2022年召开全国金融工作会议（WeiandHe2022），但尚未召开，该决定在中国橡皮图章立法机构全国人民代表大会年度会议上宣布。 1750马萨诸塞大道，西北|华盛顿特区20036-1903美国|+1.202.328.9000|www.piie.com 没有中国党主导的特征，实现这些多样化且有时相互错位的任务是困难的，金融监管架构的选择——谁在拥有金融的公共实体中做什么 监督授权或监事3—在许多司法管辖区一直是激烈辩论的问题，4经常在金融危机后。 本政策简报旨在为讨论提供信息，介绍其他国家管辖区的经验，这些经验可作为比较参考点，特别是那些金融部门庞大而复杂的司法管辖区。它还旨在向中国以外的读者介绍中国金融业的演变和政策发展。它专注于监督架构，停止短暂 综合考虑当前中国金融稳定挑战和金融服务政策改革。报告认为，尽管金融体系需要改革，但目前没有必要从根本上改变监管结构。 在过去的四十年里，一个经济高速增长的时代，金融部门变得更加复杂，这种复杂性因中共跨越所有组织的普遍作用而变得更加复杂。 政府、监管机构和大多数金融公司的结构。改革金融监管体系以避免重大银行倒闭和全系统不稳定是一个持续的挑战，迄今为止，中国当局的应对措施广泛有效，同时在很大程度上符合适用的国际金融监管标准的文字。 从纸面上看，中国目前的金融监管架构比美国和欧盟的同类国家更为精简，后者的金融监管架构极其复 杂。 因为繁重的历史和政治遗产。最近宣布的改组，就像之前监管架构的变化一样，似乎是渐进的，而不是激进的 。然而，它不会解决根本挑战 阻碍中国的金融体系，这与监管架构的具体选择无关，而是与中共和国家过度干预有关，以及中国共产党主导的治理体系导致监管独立性不足。 尽管私营金融公司有所增长，但中国的银行体系仍然由少数由中央政府拥有多数股权的庞大机构主导。同样，几家较大的保险公司是中央国有企业。许多最大的证券公司都是混合所有制企业，国有实体持有大量股份。党政结构对资本和信贷配置实行严厉指导 3“监管者”和“主管”经常被用作这方面的同义词。我们符合国际惯例，称他们为监督者，同时认识到他们制定具有约束力的规则（狭义上的“监管”）的权力范围和性质因司法管辖区而异。在普遍适用的法院命令破产框架之外对某些破产金融公司的行政解决原则上是一项独立于监管和监督的任务，并且在过去10-15年中在多个司法管辖区获得了突出地位。“监督”在本文中偶尔用作包括监督和决议的简写。 4我们使用“管辖权”来指代单一法律体系下的领土实体。因此，这里不考虑英国皇家属地，也不考虑中国香港或澳门（更不用说台湾），也不考虑丹麦、法国和荷兰等海外国家和地区。 决定，取决于政治或政府的优先事项或偏袒。一些中国学者明确批评该系统反映了过度的国家干预（例如， Huang2022）。 这些特征有可能与金融监管的正常功能相冲突，例如为银行和保险公司制定最低资本要求，清理失败或失败的借款人，确保监管合规，进行压力测试以及制定披露规则以保护投资者。 1.中国金融业与当前监管架构 在邓小平开始改革时代之前，中国的起点是计划经济下的所谓单一银行体系，其中中国人民银行集中央银行 、监管机构和垄断商业银行于一体（Lardy1998）。 中国金融业特色鲜明，已经变得非常庞大和复杂 自1978年以来，中国人民银行已经剥离了几家商业银行，并允许创建其他银行和金融公司，因此中国现在拥有非常庞大和复杂的金融部门，从大多数方面来看，它是世界上最大的。如图1所示，就总资产而言，中国的银行体系是世界上最大的，领先于欧元区，也远远领先于美国。5就总市值而言，其公开股票市场仅次于美国。其债券市场也已成为世界第二大债券市场，仅次于美国，领先于日本和欧元区。6 在过去四年中，按总资产计算，全球四大银行都是中国银行：中国工商银行、中国建设银行（建行）、中国农业银行和中国银行。7许多规模较小的中国银行——按照国际标准，其中一些银行规模非常大—— 拥有多元化的股东结构，包括公共和私营部门实体。 同样，几家较大的保险公司是中央国有企业，但私营公司平安除外。8几家最大的证券公司，如中信证券和海通，则喜忧参半—— 所有制企业，国有实体持有大量股份，但不是大部分股权。 国家对金融部门的高度所有权和干预是中国金融体系的一个决定性特征，包括通过机制 5由于美国银行发起和分销大量基于资产的证券，而不是将其保留在资产负债表上，因此以总资产衡量的美国银行业的总规模明显小于欧元区和中国的同行。 6包括主权债券、次主权债券、代理债券以及公司债券。见国际资本市场协会，债券市场规模（截至2020年8月）。 7《银行家》，年度世界银行1000强排名。 8深圳市政府是其最大的股东之一，但只有个位数的股份。 与中共的参与有关。国家和中共通过所有权、人事任命等方式拥有影响力渠道，所有这些都使金融监管复杂化 。党国以多种方式进行干预 在金融公司的运营管理中，通过详细的规定，但也直接推动（或严厉指导）资本和信贷分配决策。 图1 2005-21年全球前100家银行总资产的地理分布 总资产的百分比 中国 EU 其行 日本英国 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 50 40 30的银行 2027银行 他银行美国银 10银行 银行 0 资料来源：《银行家》，年度世界银行1000强排名，www.thebanker.com/Top-1000和作者的计算。 中共中央组织部是任命最大国有银行高管的主要机构参与者。这些高管兼任副部级政府官员（Heilmann2005），在他们的职业生涯中经常在国有金融公司和监管机构之间循环。例如，现任银行最高监管长郭树清于2005年至2011年担任建行行长，他的继任者从领导中国人民银行反腐败机构转为银行行长。 可以肯定的是，其中一些特征并不完全是中国独有的。国家自然会选择其拥有多数股权的银行的高管。政府和金融业之间的“旋转门”存在于包括美国在内的许多其他国家。金融抑制和定向信贷都不是中国独有的。尽管如此，国有金融公司在中国的作用比世界上任何其他非常大的金融管辖区都要大得多，中共几乎在其他任何地方都没有相应的功能。 中国金融业的复杂性部分是由于自1980年代以来，随着新型私营金融公司的出现，包括资产管理公司、租赁公司、点对点（P2P）贷款平台、专业保险公司等，中国企业家精神的蓬勃发展。 四大国有银行不再占据主导地位，从占中国银行总资产的95%跌至全球1000家银行之列 银行在2002年到2022年的56%。9在2022年排名中，其他16家中资银行的股权结构各不相同，其中一半总部位于北京或上海以外的地方。最小的宁波银行已经超过。 截至2021年底，资产为3160亿美元，相当于美国第12大银行。 与美国和欧盟一样，但与世界上几乎任何其他司法管辖区不同，中国现在拥有多个金融中心。除了最大的银行和其他国有金融巨头的总部所在地北京外，这些还包括上海，这是一个股票市场的中心，许多大型银行分行总部设在其他地方;深圳，最具活力的创业金融和风险投资中心;香港是国际金融的主要场所，尽管近年来地位下降;而大连，中国主要的期货交易所和商品市场的所在地，仅举几个最突出的例子。相比之下，在第二大司法管辖区（中国、欧盟和美国除外），单一的金融中心占主导地位，例如日本的东京、英国的伦敦、加拿大的多伦多、澳大利亚的悉尼、10在韩国首尔,在瑞士苏黎世。 中国不断变化的金融监管安排和挑战 近几十年来，中国的金融规则制定越来越符合相关国际标准。根据国际财务报告准则（IFRS）的司法管辖区概况，“中国的国家准则与国际财务报告准则基本趋同，中国已承诺至少一些国内公司采用国际财务报告准则进行报告，尽管没有完成该过程的时间表。全世界约有120个司法管辖区，包括欧洲联盟，允许或要求对国内上市公司实施国际财务报告准则。美国继续使用其国家会计框架，即公认会计原则或GAAP。中国还采用了巴塞尔银行监管委员会制定的国际标准，并被视为“合规”。 （最高评级）在所有五个类别中，而欧盟已被确定为在基于风险的资本类别中“严重不合规”，可以说是最重要的，并且在其他三个类别中“基本合规” 四类。11 中国政府于1992年成立了中国证券监督管理委员会（CSRC），1998年成立了中国保险监督管理委员会 （CIRC），2003年成立了中国银行业监督管理委员会（CBRC）。这种“一行三委”模式涉及专业监管 对于不同类型的金融公司和市场，中央银行，中国人民银行有时扮演协调角色。2015年，中国成立了存款保险机构，最初由中国人民银行直接托管（Desai2016） 2019年起委托给中国人民银行子公司存款保险基金管理有限公司（玉建、榆哲、贾2022）。 9《银行家》，年度世界银行1000强排名，以及作者的计算。 10尽管澳大利亚四大银行中有两家总部设在墨尔本。 11如国际财务报告准则基金会的管辖概况和巴塞尔委员会的监管一致性评估计划报告所记录的那样。 影子银行的兴起，例如理财产品和信托，特别是在2008年之后，模糊了监管孤岛之间的界限，并导致了重新思考。国际货币基金组织（IMF2017，第34页）在其最近发布的关于中国的金融部门评估计划报告中发现，“监管架构阻碍了风险监管，这种架构可能会在职能监管方面留下重大空白”，并激励监管套利。履行相同职能但采取不同形式的金融公司可能面临截然不同的监管要求和监督。 自国际货币基金组织报告发布以来，中国当局已采取措施遏制影子银行的风险，打击银行资产负债表外贷款等一些监管套利，但努力跟上一些金融部门发展的步伐。在线P2P借贷说明了监管架构的陷阱，其中监管机构由金融公司的类型决定。大多数P2P借贷平台实际上是伪装成科技公司的地下银行（Chorzempa2018）。没有一个主管被授予对P2P领域的明确授权，并且 它已经达到了巨大的规模，此时没有人愿意碰它，并冒着最终爆炸的罪魁祸首的风险。中国官员估计，有5000万投资者参与其中，当当局在2019-2020年关闭整个P2P行业时，约有8000亿元人民币（1.15亿美元）未偿付。12 长期以