欧盟碳边界调整机制分析（英）

这个问题 2022年12月，欧盟委员会、欧洲议会和欧洲之间的谈判—— 理事会就碳边境调整机制的细节达成临时协议 （CBAM）将由欧盟实施。有关此三方协议的信息已中披露新闻稿和一个初步官方文件由欧洲理事会出版。的 协议在最终确定之前需要得到成员国和欧洲议会的确认，并带有从2023年10月开始的过渡期，以及进口碳证书的交回 2026年1月。本简报审查了该协议产生的政策发展，并分析了它们对跨大西洋贸易、世界贸易组织（WTO）和潜在政策发展的影响 在美国。关于美国可能如何应对，以及可能如何应对，有几项建议。与欧洲合作，实施碳边境调节机制。本简报旨在向美国政策制定者通报这项首创政策的意图、次要动机和前景。 防止泄漏生产和排放到其他司法管辖区, 分析欧盟 碳边境调整机制 作者：EmilyBenson、JosephMajkut、WilliamA.Reinsch和FedericoSteinberg 2023年2月 下的标志适合55包,欧洲 联盟旨在减少其温室气体（GHG）排放 到2030年，比1990年的基准水平减少55%。为了实现这一目标，欧洲联盟将严重依赖 在欧盟排放总量管制与排放交易的形式交易系统（EUETS），涵盖 代电力和热力,工业生产,化学制造、和其他来源。 通过提高能源投入的价格，碳生产价格可以创建一个劣势在欧盟相对于生产 从地区碳排放价格。这样一个缺点可以破坏环境 碳定价政策转移的有效性 这一过程被称为“泄漏。“为了防止泄漏,政策制定者已经设计了机制来平衡 国内生产商之间的竞争环境，谁支付 温室气体排放的价格，以及进口商，谁可能不会。 在欧盟排放交易体系下，缓解的主要机制碳泄漏的风险一直是分配 免费向某些公司提供津贴。免费津贴授予被认为具有以下特征的行业和部门 由于能源强度或贸易造成的最高泄漏风险暴露。有特殊泄漏风险的行业收到 免费高达100%的津贴。 虽然受行业,欢迎免费补贴 从气候的角度来看，有几个缺点。在实践，一个实体获得100%的津贴 免费有限的激励减少碳排放 因为它可以银行证书以满足未来的需求。免费的津贴也可以削弱投资新的 减少排放且不提供二次排放的技术诸如创收或适用性等好处 进口。欧洲联盟寻求解决这些问题免费津贴制度的缺点，取而代之与贸易措施。 拟议中的CBAM碳-进口关税 来自国外的精约化商品。它作为导入应用。税收由进口商支付当产品进入 欧盟,尤其是通过购买证书代表嵌入式排放 货物。证书的费用将基于 欧盟排放交易体系中的碳价格。通过分配这样的碳价格对进口，碳边境调节机制旨在平衡 通过对外国生产征税来竞争环境严格的排放法规和降低风险 的泄漏。 除了减少泄漏外，CBAM还将允许欧盟声称国际气候 领导。欧盟希望碳边境调节机制将激励外国生产商减少排放 或鼓励各自政府建立 自己的碳价格。这样的反应会 展示布鲁塞尔在促进气候方面的领导作用行动，并将是进口商的直接影响 想要保持竞争力大欧洲市场。 实施CBAM是欧盟的一个高点 政策制定者。自1990年代以来,欧盟 试图在世贸组织内将贸易与气候联系起来系统,但一再打击路障由于 来自发展中国家的反对。气候紧急改变了政治气候 高国内标准在欧盟 增加了欧盟的合法性论证而不是CBAM旨在防止泄漏 实施贸易保护国内产业的支持。此外，整个欧洲的公众舆论 工会强烈赞成引入社会和 贸易政策中的环境条款，引领 欧盟将纳入关键的气候和社会因素 租户在其2021年“开放、可持续和自信”中欧盟贸易战略。 过程和政策辩论 在整个立法过程中，不同的草案和提案强调了关于设计的几个争论 以及碳边境调节机制的功能。早期立法活动开始于2019年,成立欧洲 绿色的交易。欧盟委员会发布了 2021年7月的提案草案。2021年12月，欧洲议会发布了一个草案提倡为 覆盖范围更广，包括间接排放，以及更集中的管理CBAM从布鲁塞尔。 在欧洲议会的谈判 突出了争论的关键点，特别是在左倾联盟和中右翼中 联盟。总的来说，左倾联盟有提出申请的职位,会增加气候志存广阔，聚焦 全球脱碳，而中右翼联盟支持国内产业的职位 和一个慢CBAM过渡结构。 2022年12月trilogue产生显著谈判的进展，最终导致 临时和条件CBAM协议。的 碳边境调节机制最初适用于一组碳密集型、硬质减少工业。最初的欧盟委员会 CBAM提案试图覆盖铝、水泥、电力、化肥、钢铁。随后的 欧洲议会修改CBAM 扩大了范围,目前包括氢。与产品碳强度相关的报告是进口商的责任，进口商将 有机会根据CBAM要求降低费用降低出口排放强度。信息 将接受监测和核查程序评估是否部分或全部报销税收应该被授予。 欧盟委员会提出了一项过渡 期从2023年10月到2025年12月。这是旨在促进顺利推出,并允许 一个开放的报告公司和之间的对话欧盟官员。在过渡期结束时， 欧洲委员会将评估是否扩展的范围。2026年1月后,进口商需要遵守并开始支付碳价格进口到欧盟。欧洲 表1:在2034年逐步取消免费津贴2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 CBAM(%)2.5 5 10 22.5 48.5 61 73.5 86 100 免费的津贴(%)97.5 95 90 77.5 51.5 39 26.5 14 0 资料来源：欧洲议会，“气候变化：就更雄心勃勃的排放交易体系（ETS）达成协议”，新闻稿，2022年12月18日， https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20221212IPR64527/climate-change-deal-on-a-more-ambitious-emissions-trading-system-ets。 欧盟希望欧洲贸易伙伴能够 利用到2026年的过渡期来帮助他们公司遵守或实施自己的气候政策，因此避免边境调整，加快边境调整 对抗气候变化。 欧盟ETS改革和免费的津贴 免费津贴制度的退休是一个驱动因素建立碳边境调节机制，决策者 认为会扩大欧盟排放交易体系的范围，而无需煽动排放泄漏。因此，欧盟排放交易体系的改革成为谈判的核心，时间表 免费津贴的退休人数是一个关键点。根据欧盟三方协议，免费津贴将是在2034年淘汰欧盟ETS完全。 覆盖的范围 trilogue谈判期间,环境欧洲议会委员会的成功谈判引入氢气和一些子 碳边境调节机制下的钢铁行业产品。此外，在过渡结束之前 期间，欧盟委员会将评估是否进一步扩大范围覆盖的商品, 例如，包括有机化学品和聚合物。有机化学品和聚合物不包括在 欧盟委员会的初稿，但被纳入欧洲议会的提议。 谈判在哪些货物将摇摆不定最初会进行调整，但欧洲欧盟旨在涵盖目前受 到2030年，欧盟排放交易体系与碳边境调节机制。欧盟是 还计划评估确定的方法体现排放在下游产品 可以显著扩大货物开征特的数量吗最终甚至CBAM服务范围的扩大。 豁免 碳边境调节机制政策设计的一个关键考虑因素是如何国家或公司可以减轻合规负担 或为他们面临的气候法规获得荣誉欧洲以外。出现的协议将提供 从含碳国家进口的豁免 符合欧盟严格程度的价格。根据 CBAM协议: 作为工具,以防止碳泄漏 和减少温室气体排放CBAM应该确保进口产品 监管系统,适用于碳成本相当于欧盟下承担的 ETS,导致一个等价的碳定价进口和国内产品。 这不是在边际上校准价格，而是 似乎只记入了所支付的全部碳成本。这样设计将确保进口支付全部碳 欧洲制造商面临的成本。它还邀请在非欧盟国家建立国内碳市场 目前缺乏ETS或使用免费分配。 治理 trilogue谈判结束,更多集中治理结构CBAM。欧洲 委员会现在被赋予了更大的协议排放计算、操作的权力 控制和管理使用的平台进口商申报排放。 加强欧盟委员会vis- 相对于欧洲理事会（即成员国）有近年来在其他地区也发生了，例如下一代欧盟基金的治理和 会计规则的范围。它代表一个重要的政治发展走向更深层次的一体化，以及某种程度上,联邦化。 最不发达国家 碳边境调节机制将适用于所有来自以下国家的进口商品：不在欧盟排放交易体系中。然而，至少政府 发达国家（LDC）认为，这项措施歧视最贫穷的国家，而最贫穷的国家具有气候法规或行政能力 遵守碳边境调节机制。虽然最不发达国家没有说明欧盟进口涵盖商品的很大一部分， 他们的政府声称这些负担是不公平的， 适得其反。通过2027,欧盟委员会(EuropeanCommission) 将对CBAM进行全面审查，重点是 一定程度上它对最不发达国家的出口的影响。 针对这些关切，协议文本要求欧洲联盟提供技术援助 发展中国家和最不发达国家遵守 与碳边境调节机制并指出，财政支持这些国家的脱碳应该来自 欧盟预算。回收部分碳边境调节机制收入的建议对最不发达国家没有将其纳入最终协定。 CBAM,世贸组织和贸易关系 欧盟是坚定的支持者和捍卫者以规则为基础的多边贸易体系围绕世贸组织。因此，它坚持从CBAM将WTO-compatible开始。 然而,CBAM是否符合世贸组织规则 落在两个主要测试上：（1）它是非优惠的和(2),它是相互的。 世贸组织的基本原则，包括在最惠国(MFN)中包含的语言文章 我关税及贸易总协定（关贸总协定），就是必须向所有人做出让步。 这禁止了国家之间的歧视。另一个非歧视规则是国民待遇,关贸总协定第三条,要求任何内部规则不 为国内提供优惠待遇或保护 “喜欢”商品或生产超过进口产品。这因此，碳边境调节机制在对待外国以不同的方式生产商品并提供保护对于国内产业，通过使外国产品受到进口关税。 欧盟辩称，由 进口商将相当于配额的成本 欧盟生产商将被迫付款，因此碳边境调节机制 本质上不是歧视性的。此外，还有 是一种可能的论点，即商品生产的更多碳密集型的方式并不是“喜欢”产品。 然而，世贸组织小组的审查处理了这个问题基于生产方法的相似性，逐个 正如上诉机构调查结果所强调的那样，案件基础在的情况下欧洲共同体——石棉。在 工艺和生产方法的应用， 世贸组织未能采取尖锐的政策路线。因此，它是碳边境调节机制的各种应用可能 单独诉讼。例如，一个国家可以对碳边境调节机制提出投诉，或或者对计算提出投诉 用于评估单个碳含量的方法商品,如钢铁。 这为世贸组织逐案办理打开了大门判断。在钢的情况下，可能更容易确定产品不“像”，因为电动 电弧炉是一个非常不同的技术高炉。铝是更复杂的 由于制造过程更相似铝公司,这意味着负担 落在面板上以确定电力输入水电和煤炭等电力生产 完全不同的产品。 占项目组合管理系统环境的目的 不是新的世贸组织体系。在的情况下美国------ 限制进口的金枪鱼,例如,面板认为美国不能禁止金枪鱼产品 如果墨西哥生产方法(从墨西哥钓鱼用网诱捕海豚）未能与美国见面。环境标准。另一个关键的小组发现是 关贸总协定规则不允许各国适用其国内规则域外法律。就碳边境调节机制而言，问题 治外法权不太重要，因为碳边境调节机制是一个进口关税从根本上说是欧盟政策的问题。 尽管存在这些潜在的问题方面 CBAM,欧盟有几个途径 防御。首先，考虑公私合同制可能导致确定外国生产的商品 不同水平的碳强度本质上不是 “喜欢”产品。其次，欧盟可以争论国内产品受到类似水平的约束 作为外国产品进行审查，因为它们必须已经遵守欧盟排放交易体系。三、应用范围 碳边境调节机制本质上不是域外的，因为它适用仅适用于进口到欧盟，即使它是 旨在鼓励提高环境标准第三国。 最后,关贸总协定XX(b)条提供了广泛的豁免对于“保护人类所必需的政策， 动物或植物的生命或健康。“支持这防守,欧盟需要加快 逐步取消免费排放证书。此外对环境豁免的更健全的使用将要求欧盟分配收入 环境政策而不是分配收入 走向欧盟总体预算。这将确保收到的资金将支持脱碳工作，例如，通过欧盟创新基金。虽然欧盟表示将追求 第二十条辩护仅作为最后手段，即 自世贸组织目前以来，上诉在某种程度上没有实际意义缺乏一个正常运作的上诉机构。但是，很