欧盟碳边界调整机制面临诸多挑战（英）

政策简报 22-14欧盟碳边境调整机制面临着许多挑战 加里·克莱德·赫夫鲍尔、杰弗里·肖特、梅根·霍根和金智善 2022年10月 注意:本政策简报是对2021年11月政策简报“欧盟碳能否 边境调整措施推动世贸组织气候谈判？“作者：加里·克莱德·赫夫鲍尔，金智善和杰弗里·为简洁起见，2021年11月政策中的材料 此更新省略了简介。作者感谢来自 丹麦驻华盛顿大使馆的多年期资助，用于与以下相关的PIIE研究发展中经济体和气候变化。 介绍 欧洲绿色新政要求欧盟国家减少温室气体 与1990年的水平相比，这十年的温室气体排放量减少了55%，并且到2050年实现碳中和。为了实现这一雄心勃勃的承诺， 欧盟的“适合55”气候政策一揽子计划提出了重大改革欧洲排放交易体系（ETS），这将大幅增加 欧洲公司为温室气体排放支付的成本。认识到增加碳价格将使欧洲企业在与 从生产而不产生相同成本的国家进口， 欧盟委员会于2021年7月14日提出引入碳边境的计划调整机制（CBAM）要求碳密集度最高的欧盟 进口要么产生与欧盟公司相当的碳费用，要么支付等值的碳费用碳关税。1 碳边境调节机制旨在阻止“碳泄漏”，如果欧盟公司转移，就会发生“碳泄漏”从欧洲到非欧洲国家的工厂进行碳密集型生产 1见欧盟委员会。2021.欧洲议会法规提案和理事会建立碳边境调整机制。布鲁塞尔：欧洲 委员会。https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf。 1750马萨诸塞大道，西北|华盛顿特区20036-1903美国|+1.202.328.9000|www.piie.com 加里·克莱德赫夫鲍尔是暂住的高级研究员 在彼得森 国际经济学。 杰弗里·j·Schott是高级研究员彼得森 国际研究所经济学。 梅根·霍根是Eranda罗斯柴尔德的基础初级研究员 彼得森 国际经济学。 Jisun金是高级主浦项制铁研究员研究所和 是一个研究分析师彼得森 国际经济 从2006年到2010年。 对温室气体排放征税（或低税率征税），然后将货物出口到欧洲。欧洲的产量和产出将受到影响，全球气候努力将受到影响 减少温室气体排放将受到削弱。但CBAM也提供了一个胡萝卜那些愿意效仿欧洲榜样并加强自己的国家 国家脱碳政策，免除其商品的CBAM费用。 2022年6月，欧洲议会批准了自己的计划，以扩大和加快实施与出口退税挂钩的碳边境调节机制 (欧盟CBAM) 很可能 引发世贸组织诉讼, 可能需要数年时间玩; 与此同时,新的碳- 激发了边境限制将 传播, 全球贸易摩擦。 以及根据ETS快速淘汰向欧盟公司提供的免费配额。委员会、议会和欧洲理事会之间的谈判 部长们希望微调新的CBAM的细节，以便可以引入 2023年1月。所有人都同意应该有三年的过渡期 在此期间，进口商将被要求提交有关以下方面的详细信息：其商品的碳含量和在一个国家支付的任何碳价格 进口产品中嵌入的排放物的来源。从2026年1月开始， 进口商将被要求交出碳边境调节机制证书。2 欧洲官员希望对进口商品征收碳边境调节机制会有所帮助企业在欧洲维持对更严格的气候政策的政治支持 面临急剧上升的碳成本。ETS证书价格飙升 2022年快于预期，拍卖价格在60欧元至60欧元之间波动 几乎每公吨100€。实现。) 3(附录A总结CBAM的机制 未来十年，欧盟碳边境调节机制可能会施加越来越重的贸易伙伴的负担，因为其覆盖范围扩大到更广泛的商品范围和服务，CBAM证书的价格随着 需求增长、证书供应减少的综合影响，以及逐步取消对欧盟国内公司的免费证书津贴。下 委员会的提议，受碳边境调节机制影响最大的国家将是 中国、印度、俄罗斯、韩国、土耳其、乌克兰和英国，主要是由于他们对欧洲的钢铁出口。该名单还将包括美国 各国，如果按照欧洲的建议扩大碳边境调节机制产品覆盖范围议会。但是请注意，在俄罗斯于2月入侵乌克兰之后 2022年，许多俄罗斯对欧盟的出口已被禁止，可能 限制碳边境调节机制对俄罗斯的额外影响。此外，乌克兰可能需要数年时间恢复其钢铁和其他受碳边境调节机制约束的产品的生产能力。 虽然欧盟官员试图确保碳边境调节机制符合 世界贸易组织（世贸组织）规定的义务，碳边境调节机制的关键方面可能违反世贸组织规则，并可能受到质疑。例如，碳边境调节机制对在国外支付的基于市场的碳价格给予信用，但不给予信用 通过监管措施施加的可比碳减排成本。这样 公然歧视可能会引发WTO诉讼，这可能需要数年时间发挥;与此同时，新的碳启发的边境限制将蔓延，增加全球贸易摩擦。4 2欧洲联盟将判断进口碳含量申报的准确性 货物。如果不满意，欧盟将简单地应用自己的碳含量系数的进口。 3交易经济学。2022.“欧盟碳许可证。”https://tradingeconomics.com/commodity/ 碳。 4见德瓦拉扬、山塔亚南、德尔芬·去吧，谢尔曼·罗宾逊和凯伦·蒂尔费尔德。2022.碳关税和气候俱乐部如何减缓全球变暖。PIIE工作文件22-14。 华盛顿：彼得森国际经济研究所。 国际货币基金组织（IMF）建议全球碳 价格下限作为单边碳边境调节机制的替代品。世贸组织总干事恩戈齐 Okonjo-Iweala提出了类似的计划。然而，这些和类似的建议，虽然是可取的，但在短期内在政治上并不现实，因为一些国家监管碳排放，但拒绝设定碳价，而其他人则强加 碳税的税率差异很大。避免适得其反的贸易摩擦 美国和欧盟官员和 希望别人需要同意一般 的指导方针碳 减轻政策…这将是 受到的冲击碳边境 措施…(协商)在欧盟 CBAM征税 将imposed-so一个CBAM暂停 不会延迟或阻止需要 脱碳 的努力。 在气候政策上，美国和欧盟官员以及希望其他国家需要达成一致关于碳减排政策的一般指导方针（税收和监管） 这将免受碳边境措施的影响。这样的协议可以在欧盟碳边境调节机制征税之前的过渡期内制定 强加——这样CBAM暂停就不会拖延或阻止必要的脱碳的努力。 欧盟ETS和CBAM系统 几十年来，欧盟一直带头解决气候问题 改变。2020年，它将2030年温室气体减排目标从40提高到40 与1990年的水平相比，达到55%，并设定了到2050年实现碳中和的目标。为了实现这些承诺，委员会发布了雄心勃勃的政策， 强调欧盟ETS。 自 2005年推出。它目前处于第四阶段（2021-30年），参与 欧盟27国加上冰岛、列支敦士登和挪威。大约40%的5 欧盟的温室气体排放由欧盟排放交易体系涵盖。 尽管每个连续阶段都收紧了欧盟排放交易体系，但其影响受到向国内公司提供的慷慨抵消的限制，例如 免费向主要行业分配津贴，对更高部门进行补偿电费。作为回应，委员会寻求加强ETS 并减少免费津贴。ETS的第四阶段变化引发了新的关注关于ETS价格上涨导致的碳泄漏，这可能会削弱碳泄漏欧洲公司的竞争力，除非进口受到类似限制 通过CBAM需求和成本。6 在仔细审查了若干政策选择之后，委员会提议 碳边境调节机制，要求授权进口商申报和交出碳边境调节机制与进口货物中嵌入的排放物相对应的证书 一年一次。尽管拟7议的碳边境调节机制是与 欧盟排放交易体系，它与排放交易体系紧密相连，以保持碳边境调节机制在阻止碳泄漏。碳边境调节机制是免费津贴的替代方案，免费津贴 旨在保持欧盟公司的竞争力。在分阶段的同时 在《碳边境调节机制》中，委员会建议逐步取消《公约》规定的免费津贴。欧盟排放交易体系，从2026年到2035年的10年间线性为零。表1 总结了提案的主要特点。 5第四阶段涵盖欧洲经济区内商业航空的排放， 电力和热能发电，炼油厂，钢铁厂以及铁，铝的生产， 金属、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、纸浆、纸张、纸板、散装有机化学品、乙二醛、以及硝酸、己二酸和乙醛酸。见欧盟委员会。“欧盟排放交易 系统（欧盟排放交易体系）。https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en。 6这份长达291页的提案，包括44页的法律文本，阐明了碳边境调节机制的主要特点。 7请参阅欧盟委员会于2020年7月发布的初始影响评估。 表1 欧盟碳边境调整机制（CBAM）的主要特点 功能 描述 生效 2023年1月1日(3年过渡期)钢铁、铝、化肥、电力、 覆盖的产品 和水泥（基于附件I中列出的组合命名法（'CN'）代码建议) 谁 由每个成员国指定的主管当局授权的进口商 •前一个日历年内进口的各类货物的总量 宣言什么 当 嵌入式排放 《宣言》 •嵌入式总排放量，以每兆瓦时一氧化碳当量吨数表示2 电力或每吨每种类型的货物（由认可的验证员验证） •与嵌入排放总量相对应的CBAM证书总数是投降了 每年的5月31日 货物生产过程中释放的直接排放物 （根据实际排放量根据实际排放量确定的电力以外的商品采用附件三所列方法。如果数据不可用，则使用默认值;对于电力，默认值将用作标准方法。进一步的详细规则由实施行为) 电子格式的证书，相当于一吨嵌入式排放物 定义 货物 销售向授权申报人出售证书的主管当局 价格欧盟排放交易体系配额的平均收盘价按周计算 证书 向主管当局提交相应的证书数量 投降 嵌入的排放 •在原产国支付的碳价格减少了碳边境调节机制证书的数量是投降了 减少 •此外，欧盟排放交易体系免费分配给国内的配额也减少了 产品 点球€100/每个证书不投降 排除 过渡时期(2023年1月2025年12月) 第三国或地区通过未来的协议 每季度提交一份报告，其中包含每种类型的总数量信息良好，实际总嵌入排放量（直接和间接），碳价格 进口货物在原产国发生的内含排放 来源:作者对欧洲议会和理事会监管提案的摘要建立碳边境调整机制。 最初的报道。尽管委员会的最终目标是广泛产品覆盖范围，它建议CBAM最初将适用于进口只有五个行业的货物预计将面临重大碳风险 泄漏：水泥、电力（所有电能进口）、化肥、铁和 钢和铝，列于提案附件一。天然气和石油8 不包括在最初的碳边境调节机制覆盖范围中，因为它们不在ETS的覆盖范围内，尽管两者都是造成大量排放的原因。他们的缺席可能 反映了欧洲化石燃料产量正在下降的事实，并且 将ETS应用于不断增长的能源进口量-特别是考虑到自俄罗斯入侵乌克兰以来供应短缺——将放大 能源价格冲击。 欧盟委员会的碳边境调节机制省略了航空和海上排放计划，尽管占所有人为诱发一氧化碳的2.1%和1.8%2排放, 分别。鉴于碳边境9调节机制的拟议范围，它们的遗漏并不奇怪。碳边境调节机制涵盖两类排放：“直接”或“范围一排放” （与货物生产过程直接相关的排放，其中 生产者拥有直接控制权）和“间接”或“范围二排放”（排放）来源于商品生产过程中使用的电力）。碳边境调节机制确实不包括“价值链”或“范围三排放”，即与 价值链，包括运输和配送产生的排放的商品。这些排放很难测量，因此不会 包括在委员会的碳边境调节机制提案中。此外，纳入范围 3排放将大大扩大与欧盟贸易伙伴的贸易冲突。此前对欧盟领空航空排放征税的尝试是 不成功。2008年欧盟航空指令，延长了欧盟排放交易体系对航空，遭到“不情愿联盟”的强烈反对 由23个国家组成，包括巴西，中国，印度，日本，墨西哥，尼日利亚，俄罗斯、韩国、和美国。10在一份联合声明中,这些国家 列出了如果欧盟不这样做，他们可能采取的九项报复行动撤回指令。中国和印度甚至明确禁止 他们的运营商不遵守指令。面对这样的威胁，欧盟官员撤销了洲际航班的措施。今天，只有欧盟内部航班 受欧盟排放交易体系保护。因为碳边境调节机制旨在防止碳排放泄漏，符合CBAM保险条件的产品只能从 8委员会提案第22页第37段内容如下：“电力进口应被纳入本条例的范围，因为该部门占30% 联盟的温室气体排放总量。增强的联盟气候雄心将增加欧盟和国外电力生产之间的碳成本差距。那 增加与将联盟电网连接到