中国政府开放数据利用研究报告（2022）

华中师范大学信息管理学院 SCHOOLOFINFORMATIONMANAGEMENT 中国政府开放数据利用研究报告 （2022） 华中师范大学信息管理学院 湖北省数据治理与智能决策研究中心 国家社会科学基金重点项目(17ATQ006)课题组2022年6月 版权声明 本报告版权属于华中师范大学信息管理学院及湖北省数据治理与智能决策研究中心，受国家社会科学基金重点项目“基于全生命周期的政府开放数据整合利用机制与模式研究”（项目编号：17ATQ006）资助。凡转载或引用本报告的观点、数据等，请注明“来源：华中师范大学信息管理学院、湖北省数据治理与智能决策研究中心”。 目录 1政府开放数据政策驱动1 1.1政府开放数据政策变化1 1.2政府开放数据年度政策的价值取向1 1.3政府开放数据政策主题变化3 2政府开放数据平台主要内容4 2.1平台建设4 2.2数据集主题8 2.3开放内容9 3政府开放数据元数据分析4 3.1国内外标准视角下政府开放数据元数据的使用现状14 3.2不同元数据类型视角下政府开放数据的使用现状15 3.3现有元数据名称差异情况18 3.4元数据互操作情况分析18 3.5元数据总体存在的问题19 3.6元数据规范建议20 4政府开放数据利用行为分析22 4.1区域视角下政府开放数据利用行为22 4.2主题视角下政府开放数据利用行为27 5政府开放数据利用效率分析30 5.1平台层面30 5.2数据层面36 5.3利用层面40 5.4影响层面44 6结论与对策48 6.1现状48 6.2存在问题51 6.3对策建议55 附录67 1政府开放数据政策驱动 1.1政府开放数据政策变化 通过近几年我国对政府开放数据利用相关政策的颁布与实施，为我国现阶段的政府开放数据利用方面打下了坚固的基础。同时到2035年我国要初步实现现代化治理，对政府开放数据的利用起到了紧迫的倒逼作用。在基础和目标同时作用下，国务院办公厅提出了我国政府开放数据利用建设方面的阶段性目标——《全国一体化政务服务平台移动端建设指南》。 政府开放数据利用相关政策数量示意图 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2018 2019 2020 2021 指南要求加强和规范全国一体化平台移动端建设管理，推动各地区各部门政务服务平台移动端标准化、规范化建设和互联互通，全面提升移动政务服务能力和水平，最大程度利企便民。同时持续推进更多政务服务事项纳入全国一体化平台移动端高频政务服务事项清单管理，实现清单内事项在全国一体化平台移动端无差别受理、同标准办理。进一步推动各地区高频服务事项在移动端实现“跨省通办”、“无感漫游”，达到使企业和群众办事更加便捷、服务满意度大幅提升的阶段性目标。 从政策驱动角度分析，我国现阶段的出台的政府开放数据利用相关政策主要动力为提升政府开放数据相关服务满意度。“放管服”和“最多跑一次”等政策已经完全融入到人民群众日常生活中，建设全国一体化政务服务平台是提升服务满意度的必经之路，也是政府开放数据利用价值的关键体现，对于解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾能够起到良好的促进作用。 1.2政府开放数据年度政策的价值取向 1.2.1国家政策价值取向 2020年我国政府开放数据利用的重点主要为落实疫情防控和提升数据治理能力，对促进我国政府开放数据现代化发展提供了有利支撑。2021年度我国出台的国家层面的政府开放数据相关政策数量共计8条，较去年大幅度缩减。主要原因为新型冠状病毒感染肺炎疫情已经相对稳定，同时前一阶段实施的如“放管服”和“最多跑一次”等政府开放数据利用相关政策也已完善。2021年出台的政府开放数据利用相关政策与前三年出台的相关政策连续性不高，2018-2021年我国国家级政府开放数据利用相关政策如图1-1所示。 图1-12018-2021年国家级政府开放数据利用相关政策示意图 恰逢“十三五”时期结束，“十四五”时期伊始，我国政府开放数据利用也迈向新的征程。2021年是我国政府开放数据利用的新阶段，相关政策主要内容包括进一步加强和规范全国一体化政务服务平台移动端建设，推动更多政务服务事项网上办、掌上办；实现热线受 1 理与后台办理服务紧密衔接，确保企业和群众反映的问题和合理诉求及时得到处置和办理，使政务服务便民热线接得更快、分得更准、办得更实，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”；进一步深化“放管服”改革，切实做好“六稳”、“六保”工作，推动高质量发展；坚持以人民为中心深化政务公开，充分发挥政务公开在建设法治政府、服务型政府等方面的促进作用，加快转变政府职能，推动政府决策和管理服务更加透明规范；加强基层治理体系和治理能力现代化建设等。相关政策文本内容词云如图1-2所示。 图1-22021年我国国家级政府开放数据政策文本主要词云 1.2.2地方政策价值取向 我国各地方为响应国家政府开放数据战略纷纷出台了关于本地区的政府开放数据发展行动和规划，为政府开放数据的利用发展营造出了良好的氛围。在此基础上，2021年我国各省级政府逐渐完善各自的顶层设计，坚决的落实了国务院的政策，但是还没有达到国家政府开放数据“泛在利用”的战略高度，使政府开放数据的利用效果不能够完全体现，没有使政府开放数据的利用融入于其他政策之中。同时除个别省份外，总体上仍然停留在“如何利用”的问题上。2021年度我国个省份出台的省级政府开放数据相关政策共135条，同比去年增长了29%。2018-2021年我国国家级政府开放数据利用相关政策如图1-3所示。 政府开放数据利用相关政策数量示意图 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2018 2019 2020 2021 图1-32018-2021年省级政府开放数据利用相关政策示意图 通过文本分析的方式分析2021年度我国政府省部级出台的政府开放数据相关政策的主题，主题的价值取向与国家级政策价值取向相似。仍然是以服务为中心，以信息为途径，以建设和推进为主要目的。生成词云结果如图1-4所示。 图1-42021年我国省部级政府开放数据政策文本主要词云 1.3政府开放数据政策主题变化 2021年我国政策的宗旨仍然围绕着“服务”，同时我们可以发现，2018-2020年高频词“最多跑一次”、“放管服”等已经逐渐淡出了视野。相反，“移动端”、“平台”等词出现频率较多，说明了我国当前政府开放数据的主要任务。 报告通过对比发现，2021年度出台的政策和2018-2020年度出台的政策整体连续度不高，同时可以发现我国政府开放数据相关政策开始有下降的趋势，同时关键词产生了很大的变化，结合政策实际实施情况，报告认为我国政府开放数据建设已经进入了新阶段，战略重点变为建设全国一体化政务服务平台移动端。 2政府开放数据平台主要内容 2.1平台建设 2015年，李克强总理在国务院会议上指出建立统一的数据平台是建设现代化国家的基础性工程。同年，《促进大数据发展行动纲要》提出2018年底前建成国家政府数据统一开放平台的目标。根据课题组2021年发布的《中国政府开放数据利用研究报告（2021年）》，截至2020年10月，我国已有501个省、市、县区政府建立了地方性政府数据开放平台（港澳台地区除外）。政府数据开放平台是连接政府数据发布端与公众数据获取端的中介与载体，是由各省级部门牵头，是支撑数字政府建设的数据资源服务架构系统，以大数据治理下数字政府建设为背景，以实现数字化政府服务形态的转变为目标，以创新府数据开放的系统架构为依托，致力于各级政府部门可公开数据的下载与服务，能让公众在开展政务信息资源的社会化开发利用活动中，便捷地获取到易使用、高质量的政府开放数据，驱动重塑政务信息化架构下的新型政府形态，并推动信息资源增值服务业的发展及相关研究工作的开展。加强政府数据开放平台建设，不仅是统筹政府部门数据资源管理、推进政府数据开放共享的关键环节，也是促进市场和社会主体开发应用数据、释放政府数据开放红利的必然要求。 课题组在2021年政府开放数据利用报告的基础上，进一步扩大平台搜索范围，优化平台分类标准。按照中华人民共和国民政部最新发布的《2020年12月月中华人民共和国县以上行政区划代码》对各省市政府及区县级政府开放数据平台进行检索。检索方式与2021年政府开放数据利用报告大致相同：以“地名+政府开放数据平台”为检索词在搜索引擎中进行检索；以“数据开放”等包含“数据”字样为板块名在相应的人民政府网站中进行搜索；并检查人民政府网站数据相关板块中政府数据开放平台的跳转链接窗口，作为检索的补充与完善。截止2021年12月，全国共有670个省、市、县区政府建立了地方性政府数据开放平台（港澳台地区除外)，详细情况见附录1，2021年政府数据开放平台地理分布如图2-1所示。本节将从平台数量、行政级别分布、地区分布及类型四个方面分析2021年政府数据开放平台的建设情况。 图2-12018年政府开放数据平台地理分布图 从平台上线数量来看，为保持时间维度下横向对比的科学性，平台数量对比与2021年政府开放数据利用报告相一致，仅对比省、副省及地市级政府数据开放平台上线数量数据。2021年我国新增政府数据开放平台36个，平台上线数量同比增长18.56%，新增平台增长速度较前几年处于低水平，这是由于有经济水平开设政府数据开放平台的地区大部分都已经上线了政府数据开放平台，省级、副省级和地市级政府数据开放平台建设空间不大，尽管我国大部分省市的政府数据开放平台已陆续上线，仍进一步加强了现有平台的发展与潜在平台的建设。历年政府数据开放平台数量的具体增长情况如图2-3所示。 图2-22012-2021年政府数据开放平台上线总量与增长率统计图（不含县区级） 从平台所属的政府行政层级来看，我国省级、副省级、地市级与县区级政府的政府数据开放平台建设情况差异较大，随行政层级的等级降低呈递减势，2021年国内已上线的政府数据开放平台行政层级占比统计图如图2-3所示。据统中华人民共和国行政区划统计，全国共有31个省级行政区（港澳台除外）、15个副省级城市、333个地市级行政区和2844个县区级行政区。目前建有政府数据开放平台的省级行政区占比省级总量的80.65%，建有政府开放数据平台的副省级行政区占比为86.67%，地市级城市中已建政府开放平台的地区占比为57.66%，县区级行政区的政府数据开放平台占比最低，仅15.51%。相比较于2020年，各个行政层级的政府数据开放平台数量都有所上升，其中地级市的上升幅度最大，说明2021年的政府数据开放平台的建设中心在地级市。2021年，我国省级、副省级、地级城市平台超过半数，总体上政府数据开放平台的地方上线占比有所提高，但县区级平台建设率偏低，政府数据开放平台的建设还需进一步落实到基层，基层是联系群众和上级政府重要的枢纽。 图2-32021年政府数据开放平台行政层级统计图 从平台类型来看，政府数据开放嵌入式平台占比高至80.15%，即各地数据嵌入在该地人民政府官网的栏目中进行开放；数据统一汇聚在一个专门平台上进行开放的独立平台占比为19.85%，与2021年政府数据开放平台类型大致相同，嵌入式平台是各地区进行政府数据开放平台建设的首要选项。通常来说，较低行政层级地区政府数据开放平台的新增往往从嵌入式平台着手建设，有助于平台的管理与发展。同时县区级和地市级的政府数据开放平台的建设空间较大，因此相较于2020年，嵌入式平台数量增量明显，占比有所增加。2021年政府数据开放平台类型统计详情如图2-4所示。 图2-42021年政府数据开放平台类型统计图 对平台类型的年度变化情况进行具体分析，由图2-5所知，我国2021年度省级、副省 级、地级政府数据开放平台与2020年同比整体变化类似，均为独立平台与嵌入式平台两种类型数量几乎持平，但是嵌入式平台增量（37个）略微领先。局部地方平台类型存在有转化与增减的情况，相较于2020