政府向中国国有企业采购和销售

政府向中国国有企业采购和销售 美中贸易全国委员会02021 挑战和最好的实践|2021年9月 政府向中国国有企业采购和销售 挑战和最佳实践|2021年9月 作者 艾莉森·勋伯格 编辑器 艾琳Slawson,杰克Kamensky和马特·格里斯 执行概要 中国政府已将目光投向改革其数万亿美元的公共采购环境，在过去十年的改善基础上，为外国公司提供更大的透明度和平等待遇。尽管做出了这些努力，但与中国私营和国有企业（SOEs）相比，美国公司仍然报告了在中国实现公平和平等的采购机会的重大挑战。这表明中国政府最高层令人鼓舞的言论与实地做出的采购决策之间存在脱节。中美关系恶化以及中国未能加入世界贸易组织（WTO）的 《政府采购协定》（GPA）加剧了这些挑战，该协定要求各国在政府采购和向国有企业销售时向外国和国内供应商提供平等待遇。 主要挑战 国内替代:中国政府实体和国有企业已经开始用总部设在中国的大多数中国公司的产品和组件取代外国产品和组件。这在信息和通信技术（ICT）、医疗保健以及先进技术和设备等敏感部门尤为普遍，尽管在其他几个部门也变得越来越普遍。一些采购实体明确表示，它们不会在招标文件中接受进口产品，而另一些采购实体则在投标过程中非正式地表示偏爱当地品牌。 不清楚国内的内容要求:根据中国法律,制造的产品 中国有资格在政府采购中享受优惠待遇。然而，中国没有具体说明什么样的产品符合中国 制造的条件，导致待遇不一致。对于一些政府实体来说，国内产品可以包括外资公司在中国生产的商品。对于其他人来说，该术语仅包括与大多数中国人拥有并总部设在中国的中国品牌相关的商品。 广泛的安全标准在评估投标人:信息通信技术和专业设备供应商 报告称，安全因素在采购决策中占很大比重，这往往使外国公司处于不利地位。发电、电信 和其他行业的政府实体和国有企业越来越重视安全性，但没有透明的标准或指标来评估供应商。外商投资企业（FIE）很难获得有竞争力的分数，因为中国客户认为它们具有固有的安全风险。 常见的策略 工作与当地合作伙伴:在许多情况下，USCBC成员发现，拥有多数中国所有权的合资企业（JV）更有可能在政府采购和向国有企业销售方面取得成功。各行各业的外商投资企业使用合资伙伴或当地分销商来促进投标，避免作为外国品牌带来的潜在劣势。 本地制造和接收认证:一个强大的地方存在可以改进的地方 客户愿意从外国供应商那里采购，并解决他们对美国公司长期可靠性的一些担忧。大多数公司指 出，扩大当地研发投资、制造设施、招聘和税收贡献可能会有所帮助。公司还建议寻求将产品标记为本地制造的认证。其中包括行业认证，例如ICT行业的密码学和其他安全认证，以及市和省政府的书面认可。这些认证仅适用于在中国生产的商品。 与省级领导人提出问题:许多公司认为省政府 领导者成为他们最好的资源。在某些情况下，当公司提出作为外国品牌的排斥或不公 平待遇问题时，官员会与当地客户讨论这些问题，并迫使部门撤回不公平的指导。 表的内容 1... 2... 5... 7... 14... 18... 19... 介绍 采购在中国法律的概述 对企业常见问题和关键的挑战 敏感行业：ICT、医疗保健和技术设备应对采购挑战的常见对策未来前景附录 介绍 政府采购和向国有企业销售是试图在中国竞争的美国公司的重要业务部门。虽然没有完美的市场规模估计，但根据财政部的数据，中国的中央政府采购市场在2019年增长到4780亿美元。如果包括对国有企业的销售，市场价值甚至更高;2019年至2020年6月，央企采购支出2.15万亿美元。1 中央政府拥有和经营的国有企业拥有巨大的经济能力，是多个全球行业的领导者。在《财富》世界500强榜单上榜的124家中国企业中，超过70%是国有企业。中国政府对国有企业的资本配置和商业决策具有相当大的影响力，这使得它对国有企业供应商和竞争对手的影响具有独特的意义。2 尽管中国政府努力使其采购环境对外国公司更加透明和平等，但USCBC成员仍然报告了在中国实现平等准入和确保采购机会的重大挑战。USCBC成员已经制定了缓解这些挑战的策略，但目前尚不清楚这些策略将保持多久有效。本报告基于对30家美国公司（涉及ICT）、医疗保健、能源和制造业以及政府采购法律专家的采访。 中国的政府采购市场的规模 $600 数十亿 $500 $400 $300 $200 $100 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 $0 资料来源：财政部数据*美元价值基于年平均汇率。 1官方统计数据不包括省市级国有企业的采购支出，因为中国国有资产监督管理委员会没有公布这些级别的官方采购数据。 2世界银行经济学家估计，国有企业在中国GDP中的份额在23%至28%之间。根据 战略与国际研究中心（CenterforStrategicandInternationalStudies）显示，中国96家最大的国有企业的总资产可能超过63万亿美元。 采购在中国法律的概述 中国政府的采购制度以《政府采购法》和《招标投标法》这两部法律为基础，这两部法律都规范了使用公共资金购买产品的行为。财政部执行2003年生效的《政府采购法》，规范政府实体采购货物、项目和服务。国家发展和改革委员会负责招标和 公告 资格预审 准备和发布招标信息 投标人的评价 赢家选择和合同签署 采购实体根据专家委员会的建议选出一名中标者。然后，采购实体通知中标人，在国家批准的媒体上公开公布结果，并在30天内与投标人签订合同。 采购实体组织一个评标委员会，其中至少三分之二的成员是经过认证的行业专家 ，其余成员是采购实体的代表。委员会根据预先确定的标准评估投标，并最终向采购实体提交报告和建议。评估投标人没有标准标准，但大多数委员会会考虑招标文件中发布的价格、质量和其他要求。 采购实体编制招标文件，其中包括技术要求和产品规格、相关国家和行业标准 、投标人资格评估指标、价格要求、评审标准和合同条款。一旦采购实体发布这些文件，供应商必须至少有20天的时间提交投标。 采购实体可要求投标人在招标过程之前提供证明其资格的文件。 采购实体在国家批准的媒体（包括批准的报纸和政府网站）上发布公开招标公告。公告包括有关采购实体、项目时间表和采购产品数量的信息。政府实体通常通过采购机构进行采购活动，3而一些国有企业设立子公司专门用于协助采购。 招标过程中 《招标法》，2000年生效，适用于国有企业采购活动以及建筑和公共工程项目的采购。符合采购条件的商品和服务列在不同级别的政府的采购目录中，具体取决于资金是来自中央预算还是地方预算。 政府实体和国有企业的大多数采购都遵循公开招标，在此期间，采购实体向所有合格的投标人提供项目。中国关于采购和招标的法律清楚地概述了这一过程，尽管 惯例，它可能因投标规模、所涉行业和采购实体而异。 修订和新法律 中国于2019年发布了《招标投标法》修订草案，并于2020年发布了《政府采购法》修订草案。这些草案如果以目前的形式获得通过，将 “在政府采购中,应该有 没有基于供应商所有权类型、投资者国籍或产品和服务品牌的限制。支持地方政府加大吸引外资力度。 ——2019年国务院常务会议宣读 加强招标公告的透明度要求，使中国的采购框架更紧密地与全球标准保持一致。修订后的《政府采购法》草案提供了更多关于不同政府采购方式、程序和透明度要求的信息，其中大部分与被广泛接受为全球标准的世贸组织《政府采购协定》中的措辞一致。然而，企业仍然担心“购买中国”条款允许政府实体偏袒国内产品，这些产品缺乏定义或国内含量门槛，以及围绕外商投资企业平等待遇的措辞不明确。 除了这些修订之外，中国还于2020年颁布了《外商投资法》，旨在解决外商投资企业参与政府采购的问题。第十六条强调，中国在政府采购活动中坚持外商投资企业的公平竞争，在中国生产的外商投资企业产品将得到平等待遇。虽然一些公司欢迎这种措辞，但其他公司则表示，这还有更多不足之处，因为它只能确保在中国生产商品的外商投资企业享有平等待遇，而不是从国外采购商品。 3采购机构的例子包括中国CNT国际招标公司（中央政府附属采购机构）;河南国际贸易招标有限公司（地方政府附属采购机构）;以及上海康服招标有限公司（中国 商服的子公司，国企）。 中国2019GPA报价 据报道，中国2019年的报价虽然不是公开的，但通过扩大各级政府实体的覆盖范围并增加符合GPA的国有企业和服务的数量，改善了之前的投标。此次竞标将GPA承诺应用于所有省和省级直辖市（不包括自治区），增加了与国防相关的采购渠道，并将16家国有企业和36所地方高校纳入中国的覆盖范围 。 然而，中国加入欧盟仍然存在许多障碍，包括对国有企业的覆盖面不足，以及纳入过渡措施，这些措施将推迟正式加入后全面履行其承诺。 进展缓慢加入《政府采购协议》 目前，中国政府和国有实体不受GPA规则的约束 ，在政府采购中给予外国商品平等待遇，尽管承诺加入该安排作为其加入WTO的一部分。 加入GPA将要求中国在采购中国允许其覆盖时间表中的所有实体、商品和服务的采购中保持公开、公平和透明的条件。它还将为中国公司在GPA签署国的采购市场中提供平等待遇。它将进一步要求中国建立国内审查制度，允许公司对违反国内采购立法或GPA条款的行为提出质疑，并允许其他国家通过WTO的争端解决机制向中国提出违反GPA的行为。 GPA政党 方 美尼亚阿鲁希腊挪威,波巴澳大利亚奥中国香港匈牙利兰,葡萄 利比利时保冰岛,爱牙 利亚加拿大尔兰,以韩国摩尔多瓦共和国 华台北克罗色列,意罗马尼亚 亚塞浦路斯大利,日新加坡斯洛伐克 本拉脱共和国斯洛文尼 和观察员 亚 地加中地 捷克共和国丹麦爱沙尼亚芬兰法国德国 维亚 列支敦士登立陶宛卢森堡马耳他黑山荷属新西兰 亚 西班牙瑞典瑞士乌克兰英国美国 观察人士 阿富汗阿根廷巴林白俄罗斯喀麦隆智利哥伦比亚哥斯达黎加科特迪瓦厄瓜多尔印度印度尼西亚 马来西亚蒙古巴拿马巴基斯坦巴拉圭菲律宾沙特阿拉伯塞舌尔斯里兰卡泰国土耳其越南 观察人士加入谈判 阿尔巴尼亚巴西中国格鲁吉亚约旦哈萨克斯坦 吉尔吉斯共和国北部马其顿阿曼 俄罗斯联邦塔吉克斯坦 资料来源:世界贸易组织 到目前为止，中国加入GPA的申请已被GPA成员认为不足，包括其 最近一次是在2019年10月。因此，仍然难以解决以下方面的关切：从法律角度看公司在采购环境中的待遇。 国有企业采购和世贸组织的承诺 虽然中国不是《政府采购协定》的成员，但它受世贸组织规则和与国有企业采购有关的承诺的约束。在加入世贸组织期间，中国承诺所有国有企业将仅基于商业考虑进行购买和销售，有意向国有企业销售的外国公司将受到非歧视性条款和条件的约束。中国还承诺，它“不会直接或间接影响国有或国有投资企业的商业决策”，包括“任何企业的价值或原产国”。 购买或出售的商品。国内含量要求、国有企业偏袒国内产品的指示以及其他干预采购决定的努力，可能不符合世贸组织国民待遇的核心原则。 中国一再强调这些承诺，最近一次是在与欧盟的谈判中。中欧全面投资协定（CAI）要求包括国有企业在内的相关实体在商业基础上进行采购，保持采购透明度，并对欧盟实体的商品或服务适用“不低于优惠待遇”。 对企业常见问题和关键的挑战 USCBC成员普遍对采购中的程序改革感到满意，以及招标中更高的透明度和有限的腐败。然而，他们注意到对执行工作的持续关切，表明高级别改革与促进更公平采购环境的声明与实际采购决定之间脱节，后者往往是在地方一级作出的。 国内替代 几乎所有接受本报告采访的公司都认为，中美关系恶化是采购市场准入的主要障碍。政府实体和国有企业越来越多地向USCBC成员表达同样的担忧：1）他们不确定购买美国产品在政治上是否符合他们的最佳利益，2）如果他们从美国供应商那里购买，鉴于美国制裁和出口管制政策的波动 ，他们无法保证继续获得该产品。 为了应对供应链问题，