中国基础设施投融资行业：国企改革三年行动下平台企业转型效果述评

www.ccxi.com.cn 特别评论 2023年2月 目录 要点1 引言2 一、国企改革三年行动为平台企业转型提供助力2 二、平台企业在国企改革三年行动中的具体措施及对其信用水平的影响3 三、平台企业改革效果及关注要点15 结论18 联络人 作者 政府公共评级部 陈小鹏027-87339288 xpchen@ccxi.com.cn 唐天豪027-87339288 thtang@ccxi.com.cn 中诚信国际 中国基础设施投融资行业 国企改革三年行动下平台企业转型效果述评 以国企改革三年行动为契机，本文介绍了平台企业进行本轮改革的背景，归纳了其采取的具体措施，并对其改革效果进行述评，以期为未来平台企业的改革与发展提供一些借鉴与思考 要点 平台企业多年来的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积下历史包袱较重、平台定位重合及盈利能力较弱等诸多问题。国发43号文的颁布促使平台企业开启债务化解与转型之路，各平台企业从重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面进行改革。与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革提供更充分的动力，其中2020~2022年《国有企业改革三年行动方案》的实施不仅有效促进了平台企业的改革转型，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业改革形成良好助力。 国企改革三年行动以来，重组整合成为平台企业改革转型的重要手段之一，部分区域结合自身实际情况并通过多种方式推进平台企业重组整合，按其整合模式可分为吸收型整合、新设型整合及按照业务类型分类整合；其次，股权划转亦是平台企业优化布局与结构、满足平台转型需求的重要措施，并以政府部门变更至城投平台和政府部门之间的股权划转为主；再次，为提高造血能力和市场化运营能力，平台企业向工程施工、贸易、地产、金融与类金融等市场化业务转型较为普遍；此外，“形成以管资本为主的国资监管体制”的变化为平台企业改革提供上层基础，在此指导下，平台企业自身亦通过制度改革奠定企业平稳运行的基石。 刚刚过去的2022年作为国企改革三年行动的收官之年，各地国企改革均已取得决定性进展，改革任务全面完成。部分平台企业在本轮改革中内控制度得以健全，资产质量、总体盈利能力以及融资能力得到不同程度的改善；但部分平台整合后在管理制度、组织架构以及子公司管控等方面仍面临较大的挑战，同时亦存在市场化业务转型风险以及历史债务仍待解决等问题。在此背景下，如何在改革与发展的进程中逐步解决新旧问题是平台企业在未来国企改革中应思考的重点。 引言 刚刚结束的2022年是国企三年改革行动的收官之年，以此为契机，本文介绍了承担地方基建和稳经济增长重要任务的平台企业进行本轮国企改革的背景，归纳了其采取的具体举措，并对其改革成果进行了述评，以期为未来平台企业的改革与发展提供一些借鉴与思考。 一、国企改革三年行动为平台企业转型提供助力 平台企业多年来的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积下历史包袱较重、平台定位重合及盈利能力较弱等诸多问题。国发43号文的颁布促使平台企业开启债务化解与转型之路，各平台企业从重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面进行改革。与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革提供更充分的动力，其中2020~2022年 《国有企业改革三年行动方案》的实施不仅有效促进了平台企业的改革转型，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业改革形成良好助力。 平台企业的大规模兴起与2008年金融危机背景下的4万亿投资计划密切相关，其多年的发展对推动区域基础设施建设和经济发展起到了重要作用，但也累积了诸多问题，亟待改革与转型。比如历史包袱较重，平台企业诞生之初代政府承担了融资职能，随着区域城市建设的加快，平台企业的有息债务规模不断增长，并存在大量的隐性债务；比如定位重合、同质化业务较多，部分地方政府盲目扩张平台企业数量，造成区域内平台企业分工不明确、定位重合，从而存在大量同质化业务、板块重叠情况严重，甚至造成平台企业之间的恶意竞争，不利于平台企业的发展和区域经济财政实力的提升；比如盈利能力较弱，可持续发展能力不足，平台企业的天然属性使得其承担了大量的公益性或准公益性业务，导致其自身盈利能力较差，造血能力不足，对政府补贴的依赖性较大。在此背景下，借着国企改革的东风，平台企业也在不断调整职能定位，并通过改革转型以期解决历史遗留问题，增强自身经营实力。 2014年10月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“国发 43号文”）明确提出剥离融资平台公司的政府融资职能，平台公司不得新增政府债务；赋予地方政府依法适 度举债权限，并建立规范的地方政府举债融资机制。国发43号文的颁布拉开了平台企业改革转型的帷幕，自此其发展便伴随着地方债务化解的压力以及改革转型的诉求。隶属于地方国资体系的平台企业开始制定一系列的改革方案，并逐步落实，包括重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革等方面。 与此同时，多轮国企改革的进行为平台企业改革转型提供更充分的动力。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革，推进“四项改革”试点，由此形成改造国有资本投资公司、混合所有制经济、董事会行使高级管理人员选聘及薪酬考核管理职权试点、派驻纪检组等具体改革举措。2015年以来，《关于深化国有企业改革的指导意见》及多个配套文件出台，“1+N”国企改革政策体系逐步搭建完成，进一步推动国企改革。2020年6月，中央全面深化改革委员会审议通过《国有企业改革三年行动方案》（以下简称“《方案》”），《方案》指出国企改革三年行动要聚焦八个方面的重点任务，形成以管资本为 主的国资监管体制，推动国有资本布局优化和结构调整，提高国有企业活力和效率；此外，《方案》还要求各个省、市、县（区）应当制定三年行动方案，并且要在2022年完成方案中明确的任务，2020~2022年成为国企改革的关键阶段。国企改革三年行动不仅有效助力平台企业的重组整合、股权划转、拓展市场化业务以及企业制度改革，在其指导下，国资监管体系和内容的优化也为平台企业的改革奠定良好基础。 国企改革三年行动八大重点任务与平台企业相关的具体改革措施 表1：国企改革三年行动重点任务及与平台企业相关的具体改革措施一览表 完善中国特色现代企业制度，坚持“两个一以贯之”，形成科学有效的公司治理机制企业制度改革 推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率重组整合、股权划转、市场化业务转型 积极稳妥推进混合所有制改革，促进各类所有制企业取长补短、共同发展企业制度改革 激发国有企业的活力，健全市场化经营机制，加大正向激励力度，提高效率企业制度改革 推动国有企业公平参与市场竞争，强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境- 形成以管资本为主的国有资产监管体制，着力从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等多方位实现转变，进一步提高国资监管的系统性、针对性、有效性 优化国资监管体系和内容 加强国有企业党的领导党的建设，推动党建工作与企业的生产经营深度融合- 推动一系列国企改革专项行动落实落地- 资料来源：公开资料，中诚信国际整理 二、平台企业在国企改革三年行动中的具体措施及对其信用水平的影响 国企改革三年行动以来，重组整合成为平台企业改革转型的重要手段之一，部分区域结合自身实际情况并通过多种方式推进平台企业重组整合，按其整合模式可分为吸收型整合、新设型整合及按照业务类型分类整合；其次，股权划转亦是平台企业优化布局与结构、满足平台转型需求的重要措施，并以政府部门变更至城投平台和政府部门之间的股权划转为主；再次，为提高造血能力和市场化运营能力，平台企业向工程施工、贸易、地产、金融与类金融等市场化业务转型较为普遍；此外，“形成以管资本为主的国资监管体制”的优化为平台企业改革提供上层基础，在此指导下，平台企业自身亦通过制度改革奠定企业平稳运行的基石。 1、重组整合：重组整合是平台企业改革转型的重要手段之一，在《改革国有资本授权经营体制方案》 （国发〔2019〕9号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）等政策指导下，本轮国企改革三年行动中不少区域结合自身实际情况并通过多种方式推进了平台企业的重组整合。从整合目的来看，平台企业整合可分为融资目的（通过做大企业规模提升企业信用资质，以满足融资要求）、差异化经营目的（减少同质化业务以及区域内平台定位重合问题，明确企业分工）、市场化转型目的（开拓市场化业务，例如工程施工、贸易、地产、金融与类金融等，以提高平台企业的造血能力和可持续发展能力）以及配合行政区划调整（满足行政区划调整的要求）等。 省份主要内容 表2：部分省份平台重组方案梳理 2022年7月18日，扬州市江都区国资办印发《2022年度江都区国有平台公司清理整合初步方案》，正式启动国有平台公司整合重组江苏专项工作，通过吸收合并、解散注销、市场化转型等措施，明确要求至2022年末全区平台公司较年初减少40%； 2022年7月21日，徐州市委全面深化改革委员会第15次会议研究通过《关于对部分市属国有企业实施重组整合的工作方案》（徐  浙江 2021年6月9日，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省国资国企改革发展“十四五”规划》，提出要推进地方融资平台市场化转型， 加快平台重组整合，提高信用评级和融资能力。 委办〔2022〕71号），要求对市属国企中的6家1企业进行同业重组整合，使得各市属国企主业更加清晰、定位更加准确、功能更加完善、结构更加优化。 2020年9月，根据武汉市委市政府印发的《关于印发部分市属出资企业整合重组工作实施方案的通知》（武办文（2020）31号）以湖北及《关于重组武汉城市建设集团有限公司的实施方案》等企业整合重组工作实施方案，明确将31家市属国企整合重组为12家，并  湖南 2022年7月20日，湖南省进行省属国有企业重组整合，将湖南建工集团、湖南交水建集团等10家省属国企按照业务板块重新整合 成5家。 重新整合6家平台公司2。 2020年6月28日，江西省地方金融监督管理局印发《江西省进一步推进企业直接融资行动方案》，明确提出做大做强各级平台，支持各省级产业投资集团以及各省、市国资运营公司强化投融资功能、提升资产规模、整合优质业务板块；同时，重点鼓励南昌、九 江西江、赣州、宜春、上饶等市县政府及国资监管机构，重组整合现有政府投融资平台，优化资产质量、增强资本实力、提升信用等级；  河南 国企改革三年行动以来，针对省管企业资产分散、产业结构不合理等问题，河南省国资委通过统筹各类省级国资资源、推进国有企 业重组整合，逐步探索建立资本投资运营公司、专业化投资平台和产业集团“2+N+X”的省管企业架构。 2021年12月22日，在《关于深化铁路投融资体制改革的若干意见》（豫政办〔2021〕22号）的指导下，河南省铁路建设投资集团有限公司正式揭牌成立；2022年3月13日，为进一步深化国资国企改革、优化国资国企布局，河南省新组建的6家3省管企业在郑 州集中揭牌，涉及交通、文旅、物流、基建、科技、金融等领域。 2020年7月9日，江西省财政厅债务管理处召开2020年下半年债务管理工作布置视频会，提出积极推进融资平台整合转型，确保完成“2020年底前各设区市整合为2至3家，各县（市、区）整合后不得超过2家，乡镇不得保留融资平台公司”的目标任务。 2021年9月13日，石家庄市市委常委会审议通过了《石家庄市市属国有企业重组整合总体实施方案》，按照“同业归并、产业链纵 河北  陕西 2020年10月19日，陕西省发改委、财政厅印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（陕发改投资〔2020〕 1441号），将推进融资平台公司整合作为重点工作，要求“