知识产权视角下的数据要素制度构建研究报告（2023年）

知识产权视角下的数据要素制度构建研究报告 (2023年) 中国信息通信研究院知识产权与创新发展中心 2023年1月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》正式对外公布，明晰了构建数据基础制度、更好发挥数据要素作用的二十条政策举措。数据要素在助力我国经济高质量发展中发挥着重要的作用，但目前我国数据要素市场化配置还处于起步阶段，数据产权制度、数据流通与交易制度、数据收益分配制度等还处于讨论与逐步完善的过程之中，制度构建的最优路径远未达成共识。知识产权作为一项法律权利，其本身是制度建构的产物，制度设计目的即是为了有效回应社会经济发展变革带来的新需求。报告将从知识产权的视角来重新审视和探索数据要素的制度构建，以期为我国数据要素红利加速释放、助力我国数字经济发展提供有益的借鉴。 数据要素促进知识产权制度适用边界不断扩展；知识产权也促进数据要素的流通和数据要素市场的建立。数据要素与知识产权制度在理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑具有辩证统一性，数据要素与知识产权制度紧密耦合。原因在于，其一，从理论逻辑上看，知识产权有助于数据市场属性的充分发挥、有助于数据市场行为规范的构建、有助于数据市场共享共用目标的实现。其二，从历史逻辑来看，数据要素与知识产权制度的耦合源于数据成为生产要素的历史要求、同时也是知识产权保护边界不断拓展历史经验的继承与发展。其三，从现实逻辑来看，知识产权已在数据要素规范中发挥着制度托底作用、同时在数据要素流通中发挥着创新探索的先锋作用。 总结来看，知识产权制度不断回应历次科技革命生产要素变革带来的新的制度需求，并在促进提升创新资源配置中发挥着重要的作用。数据要素相关制度的构建可在遵循劳动界权、利益平衡、责任明晰等原则的基础之上，充分发挥知识产权制度在数据要素制度构建中的作用。具体制度构建路径上，一种方式是可以通过拓宽知识产权调整范围、扩张知识产权调整对象等方式，将数据纳入知识产权体系之内进行制度构建；另一种方式是可以充分借鉴知识产权制度在促进生产要素流通和促进经济社会创新融合发展中的制度体系构建与具体制度规范，从产权权属、产权救济、产权限制等已有制度中寻求有益借鉴和参考。产权制度具体构建思路上，可顺应数字经济发展的本质特点，逐步构建起以保护用户的处分权为主要目标的个人信息数据产权制度。对于企业数据产权制度的构建，可先围绕数据持有权、数据加工使用权、数据经营权等重点权利内容展开；待随着数据要素市场的不断发展和对数据要素认知的逐步深入，再提炼相关共识和实践经验丰富制度体系，不断完善具有我国特色的数据产权制度体系。 目录 一、数据要素制度构建现状1 （一）数据要素的特征1 （二）数据要素制度分析2 （三）国外相关探索5 二、数据要素与知识产权制度耦合的理论逻辑13 （一）知识产权制度有助于数据市场属性的充分发挥14 （二）知识产权制度有助于数据市场行为规范的构建15 （三）知识产权制度有助于数据市场共享共用目标的实现16 三、数据要素与知识产权制度耦合的历史逻辑17 （一）数据成为生产要素的历史要求17 （二）知识产权保护边界不断拓展历史经验的继承与发展19 四、数据要素与知识产权制度耦合的现实逻辑20 （一）知识产权已在数据要素规范中承担着制度托底作用20 （二）知识产权已在数据要素流通中发挥着创新探索的先锋作用22 五、数据要素制度完善原则及实现路径24 （一）基本原则24 （二）实现路径25 2022年12月2日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“意见”）正式发布，《意见》指出数据作为新型生产要素，已深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方面，需围绕数据产权、数据要素流通和交易、数据要素收益分配、数据要素治理等建立起系统性的制度体系，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利。知识产权作为促进经济创新发展的重要制度，和数据要素流通具有紧密的耦合关系和深刻的逻辑联系。 一、数据要素制度构建现状 （一）数据要素的特征 生产要素指用于生产产品与服务的投入。在不同的时代、不同的生产力条件下，生产要素所包含的内容有很大不同。总结历史发展规律，每一轮重大科技革命和产业变革都会催生新的生产要素，形成新的生产力，继而推动全社会高度关注新生产要素权利的构建方式，探索形成与之相匹配权利保护体系。 数据要素具有不同于传统生产要素的如下特征。从技术特征来看，数据要素具有多元性、依赖性、渗透性的特征。1其一，数据要素具有多元性，是指数据来源复杂、种类繁多，以及数据内容对于数据使用者作用的多元化。随着数字化的生产过程使得数据产生的链条不断延长、数据通过流通参与物质资料生产的各个环节，数据来源较为广泛。以工业企业的数据为例，其包括研发数据、生产数据、运维数据、管 1白永秀,李嘉雯,王泽润.数据要素：特征、作用机理与高质量发展[J].电子政务,2022(06):23-36. 理数据、外部数据等多种类的数据来源，数据的数量非常庞大。此外，基于经营者算法模型、算力等分析数据的能力和对数据使用目的等的影响，数据对不同使用者的价值和意义有所差异。其二，数据要素具有依赖性，即纯粹的数据在流通过程中并未产生新的价值，数据要素需要与其他要素结合才能产生价值，并能够提升其他生产要素的质量。此外，数据要素作为一种高质量的投入要素，其经济价值取决于数据的数量、数据的维度、数据的时效等，并且依赖于数据使用者解读海量数据并从中提取价值的算法能力等。其三，数据要素具有渗透性，即数据要素对经济发展和社会生活具有极强的影响力，数字化已赋能千行百业。从经济特征来看，数据要素具有准公共品属性、价值加速递减性等。其一，数据具有准公共品属性。在数字经济时代，用户通常为多归属，使得数据具有有限的非竞争性和有限的非排他性。其二，数据具有价值加速递减性。数据具有有限的生命周期特性，快速而大量的实时数据不断产生和被搜集，使得原有数据可能很快成为历史。 （二）数据要素制度分析 数据要素制度主要包括数据产权制度、数据流通与交易制度、数据收益分配制度等。数据要素相关制度的缺失，成为阻碍我国数据要素市场健康发展的关键要素。 1.产权制度空白阻碍数据要素有序流通 由于数据产权制度的空白、企业数据与个人信息数据的确权授权机制的不健全等制度原因影响，我国数据要素流通市场的构建受到很大的限制。数据要素流通的关键前提是从制度和流程上明晰数据归属 于谁，这对保持交易的稳定预期、促进数据要素市场有效流通具有重要的意义。但是在实践中，由于个人信息数据产权的确权并未有相关制度规定，已有司法审判案例也只是确认数据搜集与处理者对相关数据具有竞争性的权益，而对个人信息数据的保护仍主要沿袭《个人信息保护法》的相关规定，并未从产权角度来对个人信息数据的产权进行明晰。但在数据要素流通中，个人信息数据的确权恰恰是数据要素流通的起点，模糊化处理这个问题反而使得实践中数据交易受阻；此外，对于工业数据来说，由于产权制度的缺失和法律上的不确定性，工业数据传至云端或者交付给第三方之后，数据权属如何确定、通过何种形式确定、数据流通中的经营者的商业秘密如何保护等问题没有制度的回应，因此企业在数据流通在存在不敢交易、不愿交易的心态。 2.流通和交易制度不完善阻碍数据要素高效流通 由于数据全流程合规与监管规则体系、规范高效的数据交易场所、数据要素流通和交易服务生态等关于数据流通与交易的制度体系仍在逐步完善过程中。在数据流通过程中，存在经营者有数据获取需求、但不知如何获取数据、如何合规使用数据的问题。如根据调查统计，在工业数据流通过程中，95%的受访者表示需要从外部获取数据，但这一过程相当不顺利：仅一成左右的受访者表示获得外部数据相对容易，有明确的渠道；八成左右的受访者表示获取过程不容易，需要靠自己寻找和沟通获得；有近三成的受访者表示难以说服数据提供方提供数据，还有三成的受访者表示不知道哪里有数据。2此外，随着数字 2晓予.应用需求旺盛，工业数据流通依然受限[N].人民邮电报，2020-5-13. 经济发展的逐步深入和市场主体对数据要素价值化的认知逐步提升，数据要素流通的方式和场景愈加多样化，既包括在具体行业或具体场景之下的以数据为标的的直接交易；还包括在知识产权许可服务、技术合作开发服务等过程中，数据要素作为重要附带要素的间接数据交易。如何在保证数据要素流通合规性地前提下促进数据要素高效的开发和利用，相关制度仍在逐步探索与完善中，一定程度阻碍了良性数据要素市场的建立与发展。 3.收益分配制度尚存模糊阻碍数据要素健康流通 数据资产的评估、数据交易的定价等数据收益分配制度尚处于从模糊化逐步向清晰化演进的阶段，数据生产要素市场价格机制尚未有效形成，阻碍了数据要素市场健康流通。虽然数据要素已经在经济社会发展中被广泛使用，但是现阶段数据收益与分配仍主要通过买卖双方的合同协商来议定，个人、企业、公共数据的价值收益分享方式和合理的市场评价机制仍在探索与建立过程中。数据准公共产品异质性、价值加速递减性等特征使其与传统的生产要素具有较大的区别，传统的基于资源稀缺程度和供求关系的定价策略无法完全适用于数据要素的定价、数据要素对于经营者产品贡献的价值较难测算等难题的客观存在，使得数据交易关系、数据交易定价、数据权益分配等缺少统一的标准和规范化运行机制，导致现在数据交易仍处于较为松散的状态，场外交易、黑市交易、价格扭曲等情况普遍存在。此外，数据要素收益分配还需兼顾效率与公平的问题。数据要素流通的价值链较长、涉及的主体较多，采集、加工、流通、应用等不同环节主体的收益如 何平衡；如何有效防范数据垄断等问题，都进一步加大数据要素收益分配制度构建的难度，阻碍了我国数据要素市场的健康发展。 （三）国外相关探索1.美国 （1）制度构建层面 美国侧重于从数据流通与消费者个人数据保护角度，对数据相关规则予以明晰。从近年来的情况看，在欧盟《一般数据保护条例》生效以后，美国各州的数据立法在数量上呈现快速增长态势。美国各州的数据立法一般涵盖了以下方面的内容，包括：对个人信息进行界定；创建隐私审查机构；规定数据保护的具体要求，包括销毁或安全处理个人信息、制定数据保护计划或控制实施等；对第三方服务提供商提出要求等。 其一，数据要素流通方面，侧重于以制度规范化数据经纪商相关行为。数据经纪商是美国数据交易服务的主要提供者，其从多个渠道广泛搜集消费者不同维度的信息。为了规范数据经纪商的数据搜集与数据交易行为，美国逐步对数据经纪商展开专门的立法。如2018年 5月22日，佛蒙特州正式通过了《数据经纪商监管法案》(以下简称“佛州法案”)，成为美国第一个对数据经纪商进行专项立法的州。 《佛州法案》对数据经纪商进行了定义，即指整合和销售与其自身没有直接关系的消费者个人信息的企业。此外，《佛州法案》对数据经纪商的义务进行了明确，包括数据经纪人应每年进行登记并进行特定信息的披露，以便为消费者、政策制定者和监管者提供相关信息；禁 止处于不法行为目的获取个人信息；应制定并实施具有适当性的技术、物理和管理方面保护措施的信息安全计划等。3 其二，消费者个人信息数据保护方面，着重于对数据搜集与使用过程中消费者的权利与数据处理者的义务进行制度明晰。如2018年，美国加利福尼亚州颁布了《加州消费者隐私法案》，明确规定用户对其信息具有知情权、删除权、选择权等。知情权即指用户有权知道企业收集了哪些个人信息、个人信息的来源、收集或出售个人信息的企业或商业目的、与企业共享信息的第三方等情况；删除权指用户有权要求企业删除从用户处收集的个人信息，并指示任何服务提供者从其记录中删除该用户的个人信息；选择权指消费者有权在任何时候要求一个欲将其个人信息出售给第三方的企业不得出售其个人信息，即