地方政府专项债2022年回顾与2023年展望：稳增长加码专项债持续扩容 积极财政加力提效需用好用足

地 隐 专题研究 2022年年度报告 地方政府债与城投行业研究 方政府债与城投行业监022年第9期 测周报2 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 稳增长加码专项债持续扩容 作者： 中诚信国际研究院 袁海霞010-66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖010-66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 闫彦明010-66428877-266 ymyan01@ccxi.com.cn 【货币政策及利率债2022年回顾与2023年展望】货币政策以稳为主、精准有力，收益率中枢或升至2.85%-2.9%，2023-01-10 【城投行业2022年回顾及2023年展望之市场运行篇】严控隐债下城投融资压力不减，关注债务重组加速的衍生风险，2023-01-09 【2022年11月财政数据点评】政府性基金收入降幅继续走阔，税收边际改善但财政收支压力持续，2022-12-23 【地方政府专项债2022年前三季度回顾与展望】稳增长政策不断发力下，如何用好用足专项债？2022-10-18 积极财政加力提效需用好用足 ——地方政府专项债2022年回顾与2023年展望 报告要点 2023年展望：稳增长压力下专项债将继续扩容，需用好用足提升效能 发行规模预测：全年或发行专项债5.4万亿，新增限额或在3.8万亿左右 新增专项债：限额或小幅上升至3.8万亿左右，节奏将继续前置 再融资专项债：发行规模或超万亿，较2022年进一步增加，关注地方债到期借新还旧压力 撬动效应预测：理论上可撬动基建投资近6万亿，撬动能力或有所提升 若专项债用作资本金比例小幅上升至10%，理论上或可拉动基建投资近6万亿，但实际撬动效应仍受领域投向、配套融资情况、项目建设进度等多因素限制，真实效果往往小于理论估算水平 积极财政加力提效下，如何用好用足专项债？ 当前政府“债务-资产”效率仍较低，需进一步提升项目储备质量及数量，为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑 部门项目规划审批效率不高导致进度滞后，需加强部门间协同配合，优化审批流程，提升项目申报使用全流程效率 稳增长压力下专项债仍将保持较快的发行节奏，必要时可增加债券发行使用的时效弹性，提升资金使用效率，避免后续用途调整常态化 专项债项目收益偏低且面临下滑风险，财政承压下需进一步完善偿债保障机制，避免兑付风险 专项债撬动能力仍待提升，需进一步加大金融支持力度，完善 【地方政府专项债2022年上半年回顾与展望】节奏前置发行规模创新高，关注“债务-资产”转化效率，2022-07-21 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn 专项债投融资对接机制，推动项目尽快形成实物工作量 2022年发行特点：总量扩容机制创新，持续支撑基建稳增长 专项债发行节奏前置规模创新高，市场化程度进一步提升 供给节奏大幅前置，发行规模创历史新高 发行期限进一步延长，10年及以上期限占比超七成 发行成本波动下降，探索利率“变轨”进一步提升市场化水平 粤琼发行离岸人民币地方债，国际化进程再进一步 专项债发行结构：聚焦基建加大撬动，借新还旧比例上升 新增专项债占比超五成，再融资专项债多用于偿还到期债券，借新还旧比例进一步上升 新增专项债发行区域分化，债券到期压力下贵州、湖南借新还旧比例相对较高，仅京沪发行用于偿还存量债务的再融资专项债 投向进一步拓宽并持续聚焦基建领域，“两新一重”占比近四成，新基建及新型城镇化建设逐步发力 www.ccxi.com.cn 专项债用作资本金比例有所上升但仍较低，财政承压下云贵等西部省份比例较高，交通基础设施领域占比超八成 2022年，疫情反复、俄乌冲突等内外超预期冲击下，国内宏观经济面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力有所加大，地方债尤其是专项债作为积极财政的重要发力点，新增限额继续保持高位并加大对结存限额的盘活力度，发行节奏明显前置且规模创历史新高，同时，定价空间有所放开，国际化进程再度迈步，专项债募投领域也进一步拓宽。2023年，三重压力有所延续，在中央经济工作会议强调突出做好“三稳”工作、财政政策“加力提效”的要求下，应继续用好用足专项债，切实发挥稳增长、促投资作用，推动经济运行整体好转。 一、专项债发行概况：节奏前置规模创新高，市场化程度进一步提升 2022年，国内经济下行压力进一步加大，地方债尤其是专项债作为宏观调控的重要抓手，发行规模创历史新高且发行节奏明显前置；整体发行期限进一步延长，10年及以上期限合计占比超七成。同时，伴随债券市场收益率中枢持续下移，地方债发行利率波动下降，且市场化程度进一步提高，并逐步探索发行定价基准向“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”的转换。此外，海南、广东、深圳再度发行离岸人民币地方债，地方债“走出去”步伐加快。 （一）供给节奏大幅前置，发行规模创历史新高 2022年《政府工作报告》强调提升积极的财政政策效能，用好政府投资资金、带动扩大 有效投资。稳增长压力下，全年地方政府新增债务限额4.37万亿元，其中新增专项债额度 3.65万亿元、与2021年持平，充足的资金供应为“六稳六保”、基建投资提供了重要支撑。同时，在“政策发力适当靠前”要求下，地方债发行进度较往年进一步加快，3.45万亿元用于项目建设的专项债于6月底前基本发行完毕、8月底前基本使用完毕。而后，为接续助力四季度基建投资，政策部署依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，并于11月基本完成发行，有力支撑年末及跨年度经济增长1。全年地方债合计发行7.36万亿元，同比下降1.70%；从债券类型看，在新增限额保持高位、结存限额积极盘活的背景下，专项债合计发行5.12万亿元，同比增长4.08%；一般债合计发行2.24万亿元，同比下降12.78%。 1袁海霞,汪苑晖.扩容创新稳增长,发展注重高质量——2022年中国地方政府债券发展分析[N].中国财经报. 图1：2020-2022年专项债月度发行走势图2：2019-2022年专项债季度发行走势 16000（亿元）140001200010000 8000600040002000 0 1月2月3月4月5月6月7月8月9月10月11月12月 2020年2021年2022年 60000（亿元）5000040000300002000010000 0 2019年2020年2021年2022年 Q1Q2Q3Q4 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图3：2019-2022年一般债与专项债月度发行规模比较 25000 20000 15000 10000 5000 0 5.0 （亿元） 4.0 3.0 2.0 1.0 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2020 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 年 年年 年 年年 年 年年 年 年年 0.0 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 月 月月 年月 年月年月年月年月年月年月年月年月 月 月月 年月 年月年月年月年月年月年月年月年月 月 月月 年月 年月年月年月年月年月年月年月年月 月 月月 年月 年月年月年月年月年月年月年月年月 一般债专项债一般债/专项债（右轴） 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 （二）发行期限进一步延长，10年及以上期限占比超七成 2022年，由于期限相对较长的新增专项债发行较多，地方债加权平均发行期限由11.95 年延长至13.23年，发行长期化趋势延续。其中，一般债加权平均发行期限7.93年、同比微 升0.22年，专项债加权平均发行期限15.54年、同比延长0.89年。从专项债期限结构占比看， 以20年期为主、占比回升超5个百分点至22.10%，次之为15年期、占比回升约2个百分点至20.64%，10年及以上期限专项债整体占比较上年进一步上升约1个百分点至75.97%。 图4：2021年、2022年各期限专项债发行规模占比 2年2021年1年2年2022年1年 0.89% 30年 13.32% 0.49% 5年 9.01% 3年 2.03% 0.31% 30年 16.94% 0.11 5年 9.07% 3年 4.07% 20年 16.79% 15年 18.53% 7年 13.12% 10年 25.83% 20年 22.10% 15年 20.64% 7年 10.47% 10年 16.30% 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 （三）发行成本波动下降，探索利率“变轨”进一步提升市场化水平 受利率中枢波动下行、发行市场化程度提升等影响，2022年地方债发行利率波动下降。地方债加权平均发行利率3.02%、同比下降34BP，一般债发行利率2.85%、同比下降41BP，专项债发行利率3.09%、同比下降32BP；地方债利差为14.79BP、同比大幅收窄9.41BP，一般债为15.22BP、同比收窄9.19BP，专项债为14.60BP、同比收窄9.49BP。此外，各省地方债市场化发行程度进一步提升。一方面，31省陆续突破25BP的地方债上浮利差隐形限制，地方债发行利差2小于25BP的省份数量同比大幅增加15个。具体来看，各省地方债发行利差处于9.84BP~24.51BP之间，并且各地区利差差异较为明显，进一步反映了区域经济财政实力和债务风险水平。另一方面，地方债发行定价参考基准开始向地方债收益率曲线调整，投标区间下限有所下降。11月，广东地方债发行定价参考基准首次从“财政部-中国国债收益率曲线”调整至“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”，新定价基准实施后地方债投标标位区间下限将整体下降，市场化定价空间进一步加大，将更合理地反映地区信用差异。 2发行利差指与招投标前5日同期限国债收益率均值的加权平均利差。 3.8 （%） 3.4 3.2 3.0 2.8 2.6 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 （%） 3.6 3年5年7年10年15年20年 （BP）-30 -31 -32 -33 -34 -35 -36 -37 -38 -39 30年 地方债整体 一般债 专项债 2021年 2022年 变化幅度（右轴） 图7：2022年各区域地方债发行利率与招投标前5日同期限国债收益率均值的利差 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 图6：2021年、2022年各期限专项债发行利率比较 图5：2021年来地方债发行利率走势 （%） （BP） 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2022 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 2021 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 年 年年 月 月月 年月 年月 年月 年月 年月 年月 年月 年月 年月 年 年年 月 月月 年月 年月 年月 年月 年月