2022年地方政府债券市场回顾与展望：稳增长背景下地方债发行量创新高，未来专项债有望持续发力

1 稳增长背景下地方债发行量创新高，未来专项债有望持续发力 ——2022年地方政府债券市场回顾与展望 联合资信公用评级|夏妍妍|杨晓薇|路君 2022年，我国地方政府债券发行量创新高，表现出发行进度显著前置、发行期限更趋长期化、各省市发行规模明显分化、发行利率整体波动下降、期限利差同比有所收敛、中长期品种的区域利差有所扩大等特征。2023年，预计地方政府债券发行规模仍将保持增长，专项债发行量维持高位；专项债资金监管将持续加强，调整专项债资金用途情况或有所增多、资金使用效率有望提高；地方政府隐性债务严监管政策仍将持续；地方政府债券发行定价将更好地体现地方债的风险收益水平。 一、2022年地方政府债券相关政策梳理 2022年以来，新冠肺炎疫情持续在全球大流行，面对复杂严峻的国内外环境，我国科学统筹国内和国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，加大宏观调控力度，应对超预期因素冲击，国民经济总体保持恢复态势。在稳增长的背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022年1－11月，我国地方政府债券发行总额创同期历史新高。整体看，2022年以来，我国地方政府债券相关政策主要体现在推动地方债“早发快用”、积极盘活地方政府专项债限额，合理扩大专项债使用范围、将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围，实施通报及预警机制、强化专项债资金监督管理，遏制新增地方政府隐性债务、多途径化解债务风险等方面。在相关稳投资政策持续发力背景下，2022年1－11月，我国固定资产投资（不含农户）同比增长5.3%，其中基础设施投资同比增长8.9%，比1—10月份加快0.2个百分点，自5月份以来已连续7个月加快。 一是政策推动地方债“早发快用”，积极盘活地方政府专项债结余限额。2021年 12月，财政部向各地提前下达2022年新增地方政府债务限额1.79万亿元，其中一般 债务限额0.33万亿元，专项债务限额1.46万亿元；2022年《政府工作报告》确定今 年地方政府新增债务限额为4.37万亿元，其中新增一般债务限额0.72万亿元，新增专项债务限额3.65万亿元，为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。2022年3月，国务院常务会议（以下简称“国常会”）部署用好政府债券扩大有效投资，要求 2021年提前下达的额度5月底前发行完毕，2022年下达的额度9月底前发行完毕。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，2022年5月，国务院要求加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。在政策的引导下，2022年，我国地方债发行进度明显前置，二季度发行最为密集，其中5月份、6月份分别发行1.21万亿和1.93万亿，6月份发行规模创下地方债单月发行高峰，上半年已基本完成本年度新增债券发行任务。但疫情扩散进一步加重了下半年经济下行及财政收支压力，8月份以来，国常会提出接续政策措施，决定依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用， 30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，要求各地在10月底前发行完毕， 优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。2022年9月27日，辽宁省招标发行 67亿元专项债，成为首个利用结存限额发行专项债的省份。 二是合理扩大专项债使用范围，将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022年4月12日，国务院政策例行吹风会介绍2022年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资（如城市管网建设、水利领域等）， 支持增后劲、上水平项目建设（主要围绕新基建），推动补短板、增强弱项项目建设 （围绕乡村振兴，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点）。2022年5月，国务院发布《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，提出在前期确定的包括交通基础设施、能源、保障性安居工程在内的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022年10月，监管部门明确专项债在原有9大领域投向基础上新增新能源和新基建投向；可用作项目资本金的领域在 原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施 3项。专项债使用范围的拓宽及可作资本金领域的增加有利于专项债项目储备的增加以及专项债资金更有效拉动投资。 三是实施通报及预警机制，强化专项债资金监督管理。2022年1月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，并对进度最慢的3个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。在此基础上，部分省份建立了专项债闲置资金超期收回机制，如山西省对专项债券资金下达项目单位12个月后仍未支出及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。2022年8月公布的 《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》强调要常态化开展专项债券资金使用管理专项核查，严格执行专项债券负面清单管理，确保资金依法合规使用。2022年以来，多地调整了专项债资金用途，三季度深圳、浙江、河南、甘肃、安徽、四川、宁波、贵州、湖北、山东、青岛、厦门等地财政部门对部分2022年新增专项债券进行了资金用途调整。 四是遏制新增地方政府隐性债务，要求通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险。2022年3月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。2022年5月，财政部通报了安徽省安庆市、贵州省兴义市、江西省贵溪市等8个由于化债不实、新增隐性债务的问责典型案例；7月，财政部通报披露了八起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务的典型案例，涉及陕西、黑龙江、贵州、江苏、安徽、山东、江西、重庆八地，在稳增长背景下再次强调不得新增隐性债务的“红线”意识。2022年6月，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，要求落实省级政府责任，按属地原则和管 理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低 市县偿债负担，同时完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。2022年8月公布的《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》强调要强化部门信息共享和协同监管，坚决遏制新增地方政府隐性债务，支持地方有序化解存量隐性债务。 表1.12022年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2022.01.04 中共中央、国务院 关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见 支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目 2022.01.21 国务院 地方债管理要稳增长防风险 防范化解法定债务风险，重点在规范专项债券的发行使用。专项债不能重发行、轻管理，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。防范化解地方政府隐性债务风险，要坚决遏制增量、妥善化解存量，要做到“谁家的孩子谁抱”，各自承担责任、风险 2022.02.22 国务院 国新办：财政改革与发展工作介绍 2022年积极财政政策要适当靠前发力，用好政策工具箱，打足提前量，早出台政策，早落地见效。一是地方政府专项债券加快发行和使用进度，二是财政直达机制减少资金“在途”时间，三是减税降费精准聚焦中小微企业，四是养老金按时足额发放有保障 2022.03.05 国务院 《政府工作报告》 提升积极的财政政策效能，赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调，有利于增强财政可持续性。要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。2022年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目 2022.03.05 发改委 《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》 积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。积极扩大有效投资，适度超前开展重大基础设施建设。持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量 2022.03.05 财政部 《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》 2022年赤字率拟按2.8%左右安排，全国一般公共预算支出安排26.71万亿元。优化财政支出结构，优先支持重点项目，适度超前开展基础设施投资，加大对科技攻关、生态环保、基本民生、现代农业等领域及区域重大战略的支持力度。2022年安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，经报全国人大常委会备案，已提前下达新增专项债券额度1.46万亿元。坚持“资金跟着项目走”，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，扩大有效投资。坚决遏制新增地方政府隐性债务，强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务。支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型 2022.03.17 发改委 《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》 统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐性债务的前提下支持符合条件的项目。加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标 2022.03.29 国务院 国务院常务会议 抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度5月底前发行完毕，今年下达的额度9月底前发行完毕。更好发挥专项债效能，坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量 2022.04.12 国务院 政策例行吹风会 2022年1月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，并对进度最慢的3个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。2022年7月将实现对专项债项目的穿透式监测。2022年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括三个方面：一是加大惠民生、解民忧等领域投资；二是支持增后劲、上水平项目建设，主要是围绕新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点；三是推动补短板、强弱项项目建设，要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全 2022.04.19 中央全面深化改革 委员会 第二十五次会议 要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。要严肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制 2022.04.28 中央财经委员会 中央财经委员会第十一次会议 基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础 2022.04.29 中共中央政治局 中共中央政治局会议 要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环评等保障，全面加强基