中小银行改革化险系列专题：蜕变：农村金融机构的改革新历程

www.lhratings.com研究报告0 蜕变：农村金融机构的改革新历程 联合资信金融评级一部|张哲铭|马默坤|张旭 辽阳农商银行违法违规经营，出现重大风险并进入破产程序，辽宁省按照市场化、法治化的原则化解风险的同时，有序推进全省农信系统整体改革，提升全省农村金融机构可持续发展能力和抵御风险能力。农村金融机构是我国金融体系中重要的组成部分，推动农村金融机构改革发展、提升农村金融机构整体实力和业务竞争力将有助于其更好的为农村经济发展提供金融支持，使农村经济焕发新的活力；同时受外部环境变化以及自身机制影响，我国农村金融机构在经营发展过程中暴露了一定问题，加之大型商业银行和城商行的业务下沉对农村金融机构发展带来挑战，农村金融体系改革势在必行。我国各省根据地方经济结构、域内金融体系特点及金融机构表现等情况，“一省一策”开展省联社改革、推进农商银行改革化险，持续提升农村金融机构业务竞争力和抗风险能力，农村金融机构信用水平整体保持稳定。未来，随着我国乡村振兴战略的全面推进，农村金融机构作为服务“三农”的主力军，将继续扎根地方经济，持续推动业务发展，助力实现乡村振兴。 一、农村金融机构发展历程及概况 （一）农村金融机构的发展历程 农村金融机构作为服务“三农”的主力军，在我国金融体系中扮演着重要的角色。在我国农村经济发展历程中，农村金融机构经历了形成、演变、优化等步骤，并持续在管理体系、产权结构等方面进行改革。新中国成立以来，我国农村金融机构发展与改革主要分为以下阶段： 1951年 试办农村信用合作社完善了农村金融体系，满足了农民的资金需求 提高了资金的使用效率，促进了农业经济的发展 1958年—1979年 农村信用合作社组织形式由合作制转变为集体经济组织，管理方式由民办、民主管理转变为官办、公社办管理 农村信用合作社管理主体频繁变动 1979年农村信用合作社由中国农业银行代管 高度集中的计划经济对农村信用合作社业务发展及资产质量造成一定冲击 1996年 农村信用合作社与中国农业银行脱离行政隶属关系 引导广大农民群众入股农村信用合作社 鼓励城乡一体化程度较高的地区合并建成农村合作银行 农民经营自主权及农业生产积极性有效恢复 农村信用合作社的股权分化，形成“内部人控制”问题 2001年11月国内首家在农村信用社基础上改制组建的股份制商业银行——张家港市农村商业银行股份有限公司成立 2003年3月国内首家农村合作银行——宁波鄞州农村合作银行成立 2003年6月 国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，引导辖内农民、农村工商户和各类经济组织对农村信用合作机构入股，推动农村信用合作机构股份制改革 推动各省建立省级农村信用社联合社（以下简称“省联社”），将农村信用合作机构的管理权由中央下放到省级地方政府 “内部人控制”问题得到有效解决 省联社“自下而上组建”与“自上而下管理”的矛盾 对农村金融机构经营独立性造成不利影响 2005年统一法人的农商银行模式——上海农村商业银行股份有限公司成立 2008年改制为金融控股公司——宁夏黄河农村商业银行股份有限公司（以下简称“宁夏黄河农商银行”）成立 2010年 原银监会发布《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，全面取消资格股，加快推进股份制改造；稳步提升法人股比例，优化股权结构；用三至五年时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业 农村合作金融机构应制定股权改造工作方案，加快推进资格股改造工作，在2015年底前全面取消资格股 不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准入条件的农村信用联社和农村合作银行，应直接改制为农村商业银行；暂不符合条件的，要尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社 2022年4月组建省农商联合银行——浙江农村商业联合银行股份有限公司（以下简称“浙江农商联合银行”）成立 2022年7—11月辽阳农村商业银行股份有限公司（以下简称“辽阳农商银行”）及辽宁太子河村镇银行股份有限公司（以下简称“辽宁太子河村镇银行”）进入破产程序；宣布组建辽宁省农商银行 图1.1农村金融机构发展历程 （二）农村金融机构概况及风险关注点 1.农村金融机构概况 作为农业大国，农业是我国产业结构的基础，农村经济发展亦是我国追求共同富裕终极目标的重要内容。作为发展“三农”和乡村振兴的主力军，农村金融机构承担着农业经济发展的重要职能。截至2022年6月末，我国共有3883家农村金融机构， 占全国银行业金融机构数量的84.43%，其中农村商业银行1600家，农村信用社572 家（含省级联社24家），农村合作银行23家，村镇银行1649家，农村资金互助社 39家。经过多年的农村金融机构改革，截至目前安徽、湖北、江苏、山东、江西、湖南、广东、青海和宁夏等省（自治区）农信社改制成农商银行的任务已经完成。 我国农村金融机构经营历史普遍较长，在经营区域内客户基础扎实，是我国农村金融服务的主要提供者，也是我国金融体系的重要组成部分。截至2022年9月末， 我国农村金融机构资产规模达到49.78万亿元，占全国银行金融机构资产总额的13.31%。但受限于我国农村地区经济体量普遍较小、农村金融机构法人数较多，单个农村金融机构法人业务体量较为有限，资本规模相对大型商业银行及城商行较小，整体抗风险能力相对较弱。 2.农村金融机构的经营概况及风险关注点 近年来，随着乡村振兴战略的推进，我国农村金融机构逐步回归业务本源，存贷款规模稳定增长，带动资产负债规模稳步上升；同时得益于在区域内经营历史悠久， 相较于其他类型银行，农村金融机构大多具有良好的储蓄存款基础及负债稳定性，且随着存款结构的优化以及投资业务逐步债券化、短期化，其流动性水平有所提升。整体看，我国农村金融机构经营平稳，面临的信用风险和流动性风险可控。但另一方面，大型商业银行、城商行业务下沉带来较大竞争压力，对农村金融机构业务发展形成一定的冲击。 股东资质偏弱，公司治理体系及股权结构仍存在较大改善空间。 从公司治理情况来看，县域农商银行成立初期，由大量业务规模和自身实力较弱、各项管理不尽完善的法人股和自然人股东组成，也导致农村金融机构股权结构较为分散，造成股权管理上的困难；部分改制时间较短的农商银行自然人股东占比较高，且法人股东多为民营企业，股东资质整体偏弱，治理体系和股权结构较大型商业银行和城商行仍有较大改善空间；此外，部分农村金融机构的法人和自然人股东仅注重当前 利益，要求农村金融机构高分红、滥用股东权利、违规关联交易获取贷款等问题造成部分农村金融机构面临较大经营风险。 客户抗风险能力弱化，风险管理体系仍待完善，信贷资产质量相对较弱。 从信贷资产质量情况来看，由于其“支农支小”的市场定位，农村金融机构贷款客户以农户、涉农企业和小微企业为主，同时为应对竞争压力信用进一步下沉，致使农村金融机构面临原有优质小微客户流失、客户抗风险能力弱化的问题，加之前期较为粗放的信贷投放以及仍待完善的风险管理水平，农村金融机构信贷资产质量和抗风险能力与其他类型法人银行相比相对较弱。截至2022年9月末，我国农村商业银行不良贷款率为3.29%，拨备覆盖率为139.60%，均弱于其他类型的银行业机构。此外，从人民银行公布的金融机构评级结果来看，我国农村金融机构涉险数量相对较高，截至2021年末，高风险金融机构316家，其中农合机构（包括农村商业银行、农村合 作银行、农信社）和村镇银行分别涉及高风险金融机构家数186家和103家。 净息差收窄，盈利能力弱化，资本充足水平低于全国平均水平。 盈利能力方面，我国农村商业银行在信息技术建设、产品体系、创新能力以及综合化金融服务能力等方面相对较弱，在大型商业银行、城商行的业务逐步下沉过程中，部分农村金融机构通过高息揽储、降低贷款利率等方式应对竞争压力，加之减费让利的政策导向影响，农村金融机构净息差持续收窄，同时对不良贷款的处置和减值准备的计提亦对其利润实现造成一定冲击，导致农村金融机构资产利润率明显低于其他类型法人机构。从资本充足水平来看，受制于盈利能力弱化、外源资本补充手段较为单一以及资本管理能力不足等因素，也使得农村金融机构资本充足水平低于全国银行业金融机构平均水平。此外，省联社担负对全省基层农村金融机构的管理等职能，在帮助基层农商银行和信用社业务发展和风险防控中扮演重要角色，但由于省联社对基层农商银行和信用社行具有较大的行政管理职能，在一定程度上弱化了基层农村金融机构公司治理和业务发展的独立性。 农村金融机构改革发展将助力乡村振兴。 近年来，在促进农村经济发展和乡村振兴战略实施的背景下，推动农村金融机构改革发展、健全农村金融服务体系、加快农村金融服务创新、提升农村金融机构整体实力和业务竞争力将有助于农村金融机构更好的为农村经济发展提供金融支持，使农村经济焕发新的活力；同时，受外部环境变化以及自身机制影响，我国农村金融机构 在经营发展过程中暴露了一定问题。因此，持续推进省联社和地方农村金融机构改革势在必行，是化解农村金融机构信用风险、提升金融服务“三农”质效的必然要求，将为促进农村经济发展、助力乡村振兴战略奠定良好基础。 表1.12022年9月末各类型银行业金融机构财务指标 指标（%） 大型商业银行 股份制商业银行 城市商业银行 民营银行 外资银行 农村商业银行 不良贷款率 1.32 1.34 1.89 1.47 0.83 3.29 资产利润率 0.89 0.84 0.63 1.06 0.67 0.26 拨备覆盖率 246.62 213.13 194.71 285.67 263.73 139.60 资本充足率 17.61 13.54 12.85 12.37 18.89 12.03 流动性比例 58.16 56.53 75.04 57.07 69.30 74.58 净息差 1.92 2.01 1.74 3.82 1.55 2.06 资料来源：银保监会官网，联合资信整理 二、省联社改革思路及案例分析 2003年以来，我国农村金融机构产权制度改革成效显著，省联社担负对全省基层农村金融机构的管理、指导、协调和服务职能，在帮助基层农村金融机构防控风险、消化不良资产、协调发展等方面取得了较大成效。但另一方面，随着农村金融机构改制和公司治理水平逐步提升，部分基层农村金融机构已具备一定的独立运营和风险管理能力，而多数省联社对基层农信机构的公司治理、业务发展等方面话语权仍较重， 对农村金融机构的业务发展带来一定制约，省联社的行政管理职能与原有发展模式的 矛盾已日益突显，在运营过程中形成一定的弊端，深化省联社改革刻不容缓。 中央 人民银行 财政税务 省级政府 银保监会 省联社 股东 辖内农信行社 图2.1省联社管理辖内农信行社模式 （一）省联社运营过程中形成的弊端 弱化基层行社公司治理独立性。省联社模式下，基层农信行社经营独立性问题仍 有待解决，省联社对基层农信机构高级管理人员的任命制弱化了基层农信行社公司治理的独立性。 基层行社业务开展独立性有待提升，且部分业务制度未能结合实际。业务层面来 看，省联社对基层农信行社业务如信贷投放、投资等或存在不同程度的干预，基层行社业务开展独立性亦有待提升。此外，部分省联社作为基层农信行社的“总行”，在基层农信机构业务定价、考核指标等方面采取“统一标准”，如定价需省联社统一审批，未结合业务实际差异化定价等情况，限制基层农信机构因地制宜、结合实际提升竞争力和可持续发展。 股权机制错位，社员权力未体现。股权机制方面，省联社既是基层农信机构的主 管部门又是子公司，这种“自下而上”的股权结构与“由上至下”的行政管理形成股权机制的错位，基层农信机构作为社员但时常未能体现其相关权力。 经营权力集中，较易滋生腐败。省联社管理经营权力过于集中，较易滋生腐败行 为，近年来全国多地农信系统高管被查，制度和监管漏洞持