宏观专题报告：如何理解新型举国体制？

如何理解新型举国体制？ 社会主义现代化新征程系列专题之四 核心结论 分析师 证券研究报告 2022年11月29日 举国体制指的是通过动用国家力量集中攻克某一领域的重大难题，即集中力 宏观专题报告 量办大事。举国体制的相关表述最早出现在竞技体育领域，后来在国家治理 领域也频繁出现。但举国体制的实践古已有之，农业文明时期的举国体制主要用于实现内部治理的平衡、重大项目工程建设以及抵抗外部侵略，社会自组织功能在调动农民积极性方面发挥了关键作用，比如基层乡绅；工业文明 时期的举国体制主要通过顶层设计克服计划经济体制在重大项目攻关上的弊端，比如中共中央专门委员会。从我国举国体制内涵的历史沿革来看，并不能将举国体制简单等同于中央集权或者计划经济，举国体制只是完成重大目标任务的一种机制。 从举国体制的海外经验来看，创新离不开政府和市场的共同参与。美国的举国体制以国防高级研究计划局（DARPA)为代表，其成功之处在于良好的激励制度，能够以较低的国防资金消耗撬动大量的颠覆性技术产出，同时有成 熟的容错与纠错机制。日本的举国体制特点体现在其独特的联合研究机制上，在政府牵头下，大型科技企业组成联合体共同开展核心技术攻关，适度共享原则是成功的重要因素。以色列的举国体制特点在于通过首席科学家办 公室（OCS）对技术研发进行广泛资助进而推动科技创新。从举国体制在 海外的发展实践来看，其只是实现目标任务的一种机制和手段，无关乎社会和经济制度。 新型举国体制的“新”主要体现在四个方面：1）党中央对科技工作的统一领导。无论是计划体制还是市场体制，都不会自发地识别和提出重大任务，重大任务的提出以及实施方式都需要由政治领导层来决定。2）充分发挥市场主体的力量和政府的协调作用。通过发挥市场主体的力量形成激励相容的 机制，将提高技术攻关的产出的效率。3）通过开放的人才政策补足科技人才方面的短板。4）央企或成为新型举国体制下核心技术攻关的先行军。中央企业作为科技创新的国家队和国家战略科技力量，或成为核心技术攻关的先行军。 新型举国体制下有哪些投资机会？新型举国体制的构建有望为央企开展核心技术攻关带来资源和政策的倾斜，诸如构建中国特色估值体系、发行科技 创新债等或将为央企打造原创技术策源地提供支持。新型举国体制下，预计我国将加强对基础研究的重视，国产替代、自主可控领域或将迎来投资机会。结合海外经验，推动技术的军民融合能够提高研发效率、分散风险，预计军工行业有望受益，建议重点关注军用集成电路和航空新材料等领域。 风险提示：中美关系演变超预期，政策和资源投入力度不及预期，对新型举国体制理解认知不到位。 边泉水S0800522070002 13911826169 bianquanshui@research.xbmail.com.cn 宋进朝S0800521090001 15701005636 songjinchao@research.xbmail.com.cn 相关研究 房地产业新模式：德国模式还是新加坡模式？ —社会主义现代化新征程系列专题之三 2022-11-27 工业企业盈利继续承压—10月工业企业利润数据点评2022-11-27 央行年内第二次降准，货币政策仍维持宽松—宏观经济周报2022-11-27 东风压倒西风：中美经济周期的反转—2023年宏观经济与大类资产配置展望2022-11-24 如何看待近期市场利率的大幅上升?— 2022-11-18 索引 内容目录 一、历史的回眸：从“传统举国体制”到“新型举国体制”3 二、“举国体制”的海外经验：创新离不开政府和市场的共同参与6 （一）美国的举国体制：政府与市场的有效结合6 （二）日本的举国体制：独特的联合研究7 （三）以色列的举国体制：广泛的资助制度7 三、新型举国体制的“新”体现在哪？8 四、新型举国体制下有哪些投资机会？10 五、风险提示11 图表目录 图1：乡绅阶层在帝制时代的举国体制中发挥了关键作用4 图2：中央专委重大会议时间表5 图3：DARPA的组织架构6 图4：研究活动的4种类型6 图5：日本VLSI计划组织管理模式图7 图6：央企与地方政府杠杆率对比11 图7：我国基础研究经费支出和占比持续上升11 表1：重要文件和报告中关于科技创新领域“举国体制”的有关表述3 表2：国家出台的支持央企创新的有关政策9 二十大报告中明确提出实现中国式现代化的新的使命任务，总的战略安排是分两步走：从 2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民 主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。报告中还罗列了到2035年，我国在发展中需要实现的诸多总体目标，其中一项便是“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”。而实现这一目标则需要完善科技创新体系，主要依托的机制便是“新型举国体制”，本篇专题将重点探讨对新型举国体制的一些理解及潜在的投资机会。 一、历史的回眸：从“传统举国体制”到“新型举国体制” 举国体制指的是通过动用国家力量集中攻克某一领域的重大难题，即集中力量办大事。“举国体制”一词在我国的政策话语体系中最早出现在竞技体育领域。2002年7月，中共中 央国务院下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，文件中指出“以新世纪我国在奥运会等重大国际比赛中取得优异成绩为目标，进一步发挥社会主义制度的优越性，坚持和完善举国体制”，这也是举国体制的有关表述首次公开明确在官方文件中出现。此后，不仅在竞技体育领域，在国家治理领域，也频繁出现举国体制的有关表述，最具代表性的就是科技创新领域。 2011年7月，科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》中首次出现“新型举国体制”的有关表述，即“加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。而后，“新型举国体制”一词在2016年发布的《“十三五”国家科技创新规划》和2019年党的十九届四中全会中都被重点提及，2020年十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》中再次强调，“健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战”。 时间文件名称表述内容 表1：重要文件和报告中关于科技创新领域“举国体制”的有关表述 加快建立和完善社会主义市场经济条件下政 产学研用相结合的新型举国体制，加强围绕产 业链的系统部署和产业技术创新战略联盟建 2011年7月《国家“十二五”科学和技术发展规划》 设，集中力量突破一批关键共性技术，研发一批具有自主知识产权和市场竞争力的重大战略产品，建设一批技术水平高、带动性强的技术创新平台和产业化示范基地，培育一批具有国际竞争力的创新型企业。 探索社会主义市场经济条件下科技创新的新 型举国体制，完善重大项目组织模式，在战略 2016年8月《“十三五”国家科技创新规划》 必争领域抢占未来竞争制高点，开辟产业发展新方向，培育新经济增长点，带动生产力跨越发展，为提高国家综合竞争力、保障国家安全提供强大支撑。 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义弘扬科学精神和工匠精神，加快建设创新型国 2019年10月 制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干家，强化国家战略科技力量，健全国家实验室 重大问题的决定》体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心 时间文件名称表述内容 技术攻关新型举国体制。 2020年10月 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。 《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全 2022年10月 社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》 新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源。 资料来源：《国家“十二五”科学和技术发展规划》，《“十三五”国家科技创新规划》，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，党的二十大报告，西部证券研发中心 事实上，举国体制的实践古已有之，并且其内涵随着我国历史的发展不断演变。 1）农业文明时期的举国体制：社会自组织功能在调动农民积极性方面发挥了关键作用。我国传统举国体制最早可以溯源至农耕文明时期，自国家诞生之后举国体制便广泛应用于民生、国防、经济发展以及社会管理等领域。在当时科技不发达的情况下，中央集权政府 以国家力量控制盐铁等关键战略物资以及铸币权来实现内部治理的平衡，通过严密的政府体系实施广泛动员以修建大型水利、交通工程和抵抗外部侵略，都江堰、万里长城等重大工程均是典型的古代举国体制下的产物1。需要注意的是，古代举国体制并不是一个完全 自上而下主导的僵化机制，而是充分发挥了社会的自组织功能，通过利用基层乡绅这一关 键阶层，调动广大农民的积极性，进而激发社会活力，平衡有限资源在全国的分配。 图1：乡绅阶层在帝制时代的举国体制中发挥了关键作用 资料来源：陈丽君、杨宇（2021），西部证券研发中心 2）工业化时代下的举国体制，通过顶层设计克服计划经济体制在重大项目攻关上的弊端。 新中国成立后，国家百废待兴，工业基础薄弱，外部又面临西方列强的各种封锁，实现从农业国向工业国转型的目标压力重重，亟需调整国家动员和组织方式。在我国工业化建设 1陈劲，阳镇，朱子钦.《新型举国体制的理论逻辑、落地模式与应用场景》[J].改革，2021（5）:2-3. 时期，举国体制主要通过顶层设计和战略牵引的方式发挥作用，并在核心技术攻关方面取得了重大突破，像“两弹一星一艇”2、青蒿素、人工结晶牛胰岛素等重大突破均是在计划经济时代通过举国体制取得的突出成果。一种流行的观点认为，我国在向工业化国家转 型时期所采用的举国体制是典型的计划经济时代的产物，甚至就等同于计划体制。实则不然，举国体制并不天然孕育于计划经济体制之内，反而是为了克服计划经济体制下部门条块分割组织协调性不足的弊端而设计的。 以比较有代表性的原子弹的研发为例。在1955年初，我国核工业建设的序幕正式开启，不久之后中苏关系紧张，苏联方面单方撕毁中苏两国签订的关于国防新技术的协定，此时又恰逢国民经济面临严重困难，给我国国防尖端科技研发造成了很大障碍。针对现实情况，中央组织了一次调研，得出的结论是原子弹研发困难更多属于工程性的问题，是可以通过组织协作解决的。中央决定成立专门委员会全权负责原子弹的研发，这一机构级别很高，权限也很大，能够直接获得中央的授权，并对项目的执行及结果负责。最初成立时有15 名成员，周恩来总理任主任，另有7名副总理和7名部长级领导。在专委的协调下，26个部委，20个省市、自治区，900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战（聂力，2006）。1964年，我国第一颗原子弹试爆成功，中央专委的体制也延续了下来。 图2：中央专委重大会议时间表 资料来源：路风、何鹏宇（2021），人民网，西部证券研发中心 从我国举国体制内涵的历史沿革来看，并不能将举国体制简单等同于中央集权或者计划经济，举国体制只是完成重大目标任务的一种机制。 传统举国体制的特点主要体现在以中央政府为主导，通过一些重要的组织机制或者顶层设计，动员全国力量完成重大战略目标任务，在历史上的特定时期确实发挥了关键作用。但传统举国体制也存在缺陷，最主要的就是过于强调政府的主导作用，这种情况下只适合沿着既定技术路径进行研发，而不适合以市场需求为导向的核心技术创新。原因在于以市场 需求为导向的技术创新存在高度的不确定性，并且迭代速度很快，传统举国体制下政府很难掌握完备的信息，容易出现高投入、低回报的情况。这种情况下，势必需要对传统举国体制进行改造升级。 2“两弹一星一艇”分别为原子弹、导弹、人造卫星和核潜艇