城投债政策专题研究：地方债务风险管控基调强化 城投债融资难言放松

——城投债政策专题研究作者：丛晓莉刘暮菡 地方债务风险管控基调强化城投债融资难言放松 主要观点 今年以来，严控新增地方隐性债务的底线和“红线”进一步收紧，地方违法违规滥发融资产品、地方城投平台举债拿地等行为加大整顿力度，探索建立政府偿债备付金制度，按统一规则合并监管地方政府债务等政策要求，均表明严控新增隐性债务风险问题的政策主线不会放松。 在严控地方债务风险的政策前提下，中央对贵州、山东等市场关注热点地区先后出台定向支持政策，并多次强调支持地区合理融资需求，表明中央在稳妥推进地方债务风险化解过程中的政策调控精度正在进一步提升。 严监管下城投债融资环境总体偏紧，2022年以来城投债净融资回落明显，交易所城投债终止审查的数量和金额大幅增长；但“稳增长”背景下，中央政策性金融工具持续加码，地方基建对于城投债融资依赖度明显下降。 近期不少省份强调防范系统性风险、严控新增隐债以及化债，尤其是此前受兰州城投技术违约影响的甘肃省直接表示确保所有债券按期足额兑付，地方政府对城投公开债“刚性兑付”意愿较强；此外，鉴于“资产荒”压力仍将持续，城投债的稀缺属性短期内也可为城投融资提供一定支持，短期内城投债安全性仍有一定支持。 长期看，地方政府隐性债务管理将延续“严监管”总基调，财政部近期《健全现代预算制度》文章中强调打破政府兜底预期，意味着城投融资政策偏紧态势将延续较长时间，在城投平台资源整合过程中，不同区域和不同级别城投主体信用风险分化将更加 明显，弱资质主体债务风险尤其值得警惕。 一、严控地方债务风险政策主线延续，政策调整精度有所提升 今年以来，中央对地方政府及城投平台的债务监管政策基本延续了严控新增隐性债务风险问题的基调，传递了地方政府债务监管不会放松的信号。但同时，针对贵州地区等定向支持文件的出台，也释放了中央对高风险地区稳妥化解债务问题、缓释融资压力的政策意图。 （一）今年以来，严控新增地方隐性债务的底线和“红线”进一步收紧，地方违法违规滥发融资产品、地方城投平台举债拿地等行为加大整顿力度，探索建立政府偿债备付金制度及合并监管地方政府债务，均表明严控新增隐性债务风险问题的政策主线不会放松。 首先，财政部两次通报关于融资平台违法违规融资新增地方政府隐性债务的典型案例，表明关于严控新增地方隐性债务的底线和“红线”进一步收紧。5月18日，财政部通报八起地方政府隐性债务问责典型案例，涉及安徽、河南、贵州、江西、湖南、浙江、甘肃等地，强调对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化监管，有效防范化解隐性债务风险。8月，财政部再度通报关于融资平台违法违规融资新增地方政府隐性债务的典型案例，强调了防范化解隐性债务风险问题的坚决性，明确要持续加强融资平台公司管理，严禁与地方政府信用挂钩，严禁新设立融资平台公司，持续清 理“空壳类”融资平台公司，加快剥离融资平台公司政府融资职能。可以看到，有关新增地方隐性债务的底线和“红线”进一步收紧，问责力度将持续加大，城投发债政策延续前期较为严格的态势。 表1：财政部有关隐债问责案例通报梳理 时间主要内容 抵押储备土地和公益性资产方式违法违规融资；重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司通过财政 担保方式违法违规融资 数据来源：公开资料，东方金诚整理 3 2022年5月 2022年8月 安徽省安庆市化债不实，新增隐性债务；河南省信阳市浉河区假借医院采购药品名义新增隐性债务；贵州省兴义市通过国有企业举债融资新增隐性债务；江西省贵溪市通过融资平台公司募集资金用于市政建设支出新增隐性债务；湖南省宁乡市新增隐性债务，化债不实；河南省孟州市借政府购买服务名义新增隐性债务；浙江省湖州市湖州经济技术开发区通过占用国有企业资金方式新增隐性债务；甘肃省兰州市七里河区欠付公益性项目工程款新增隐性债务 陕西省延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司通过代政府借款等方式违法违规融资；黑龙江省牡丹江市城市投资集团有限公司通过政府承诺方式违法违规融资；贵州省遵义市新区建投集团有限公司通过政府部门担保方式违法违规融资；江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司通过抵押公益性资产发债方式违法违规融资；安徽省池州金达建设投资有限公司通过质押政府购买服务协议约定的应收账款方式违法违规融资；山东省原沂南县城乡建设发展有限公司通过以财政资金为还款来源发债方式违法违规融资；江西省乐平市古戏台投资管理有限公司、原乐平市国有资产经营管理有限公司通过 其次，加大地方交易所违法违规滥发融资产品清理整顿力度。由于地方交易场所涉及的非标方式城投融资往往对产品资金用途和还款来源缺乏详细备案，其在一定程度上可能会加 剧新增隐性债务风险，因而前期部分地方金融监管机构已对相关问题进行调研排查。9月，清理整顿各类交易场所部际联席会议第七次会议进一步要求，要持之以恒推进各类交易场所清理整顿和私募基金风险防范处置工作，强调坚决刹住地方交易场所违法违规滥发融资产品行为。 表2：城投拿地有关政策表述 时间主要内容 2022年10月 财政部预算司下发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，明确要严禁通过举债储备地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口；进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险 数据来源：公开资料，东方金诚整理 第三，遏制地方城投平台举债拿地、地方政府违规返还土地出让金等行为。今年以来，房地产行业寒冬使地方政府国有土地使用权出让金收入下降明显，并令投资者对城投企业回款和偿债保障产生担忧；同时，城投平台举债拿地及地方政府违规返还出让金等操作也引发监管关注。10月8日，财政部预算司印发了《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（以下简称《通知》或“126号文”），明确严禁通过举债储备土地，不得通过国企 购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口等。尽管城投平台拿地的情况短期可能不会发生大幅度改变，但若相关管控措施强化，部分地区城投托底拿地现象或受打击，土地出让收入恐进一步下滑，部分财政高度依赖土地出让收入的地区城投平台偿债资金保障或将面临更大压力。 最后，财政部要求探索建立政府偿债备付金制度，按统一规则合并监管地方政府债务等内容，进一步强化了债务风险监管预期。近期，中央出台政策将深圳作为试点落实政府偿债备付金制度的建设，针对性指出防范专项债兑付风险。实际上，2021年《国务院关于进一步 深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）即提出，地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映，鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度，此后部分地方结合实际也提出要建立政府偿债备付金制度。尽管各地偿债备付金制度仍处于前期探索阶段，但 该制度的探索推进实施将有助于解决当前地方政府偿债资金高度依赖土地收入问题。此外， 财政部部长文章首次提出要逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，这意味着未来地方隐性债务的边界将进一步厘清，严禁隐债新增的大方向不会改变。 表3：近期有关地方债务监管政策梳理 时间出处主要内容 2022年10月财政部 出台了《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预[2022]139号），提出加大中央财政城镇保障性安居工程补助资金对深圳公租房、保障性租赁住房和老旧小区改造的支持力度；健全地方政府债务管理制度，对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持，着力促进稳投资补短板；探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险 2022年11月财政部部长 发表文章《健全现代预算制度》，防范化解政府债务风险，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管；加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制；加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期 数据来源：公开资料，东方金诚整理 （二）在严控地方债务风险的政策前提下，中央对贵州、山东等市场关注热点地区先后出台定向支持政策，多次强调支持地区合理融资需求，表明中央在稳妥推进地方债务风险化解过程中的政策调控精度正在进一步提升。 年初，国务院印发《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，明确提出在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许贵州省融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。9月份，财政部针对贵州发文强调稳妥降低债务风险，支持贵州高风险地区开展降低债务风险等级试点。尽管债务展期和重组还要看后续政策落地实施细节和最终效果，但中央专门出台定向指导文件反映出其对稳妥推进重点区域地方债务风险化解的高度重视，不排除后续有望得到更多政策性金融工具支持。 此外，国务院及财政部接连发文支持山东深化新旧动能转换推动高质量发展，明确提出“充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持”，“加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口”，“指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平”，可以预见，在政策指导下，山东潍坊、济宁等债务风险较大区 域将有望得到化债方面实质性的支持举措。 表4：年初以来城投利好相关政策表态 时间出处主要内容 2022年1月国务院 发布了《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，明确了贵州的战略定位和发展目标，从财税、投资、金融、产业、土地、人才、对口支援等七个方面提出了一系列支持政策；要按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许贵州省融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转 2022年4月央行、外汇局 发布《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，提出要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施；要合理购买地方政府债券，支持地方政府适度超前开展基础设施投资 2022年5月中央办公厅、国务院 印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对推进县城城镇化建设提出工作要求，分类引导县城发展方向，并提出建立多元可持续的投融资机制；对准公益性项目和经营性项目，提升县域综合金融服务水平，鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，同时有效防范化解地方政府债务风险，促进县区财政平稳运行 2022年9月财政部 印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》的通知（财预[2022]114号），强调积极增强化债能力，指导贵州加大财政资源统筹力度，积极盘活各类资金资产，完善防范化解地方政府债务风险的考核和问责机制，稳妥化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务；稳妥降低债务风险，研究支持贵州高风险地区开展降低债务风险等级试点，按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本 2022年11月财政部 发布关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见，明确提出充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项目纳入支持范围，加快补齐公共服务领域短板。加大中央基建投资对山东新旧动能转换和绿色低碳高质量发展重大项目支持力度。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。 数据来源：公开资料，东方金诚整理 另一方面，在经济下行压