政策洞察119：完成银行联盟：经济要求和法律条件（英）

2022年10月 完成银行联盟：经济要求和法律条件 托尔斯滕·贝克、扬-彼得·克拉宁、菲利普·马丁、弗朗茨·梅耶、让·皮萨尼-费里、卢克雷齐娅·赖克林、托比亚斯·特罗格、比阿特丽斯·韦德·迪·毛罗、尼古拉斯·韦隆和杰罗明·泽特尔迈耶1 欧洲大学研究所和CEPR;法兰克福歌德大学，SAFE和CEPR;巴黎政治学院和CEPR;比勒费尔德大学;欧洲大学研究所，勃鲁盖尔，PIIE和CEPR;伦敦商学院和CEPR;法兰克福歌德大学和SAFE;日内瓦研究生院和CEPR;勃鲁盖尔和皮耶;勃鲁盖尔和CEPR 巨大的金融危机和欧元区危机导致了整个欧洲金融安全网的实质性改革，而且至关重要的是，引入了超国家因素。具体而言，为欧元区设立了一个超国家监督员，根据受监督信贷机构的系统相关性，对监督能力和任务作出离散安排。创建了解决机制，以允许大型金融机构的无摩擦解决方案。这一解决机制现已得到一项供资工具的补充。 虽然取得的进步比大多数观察家12年前想象的要多得多，但银行业联盟仍未完成，存在重大差距和缺陷。过去几年的经验，特别是在危机管理和解决领域的经验，为改革讨论提供了动力，最近欧元集团2022年6月16日的声明反映了这一点。2 本政策洞察主要着眼于银行联盟项目的当前和期望状态。关键的根本问题，也是这里的焦点，是雄心水平以及如何将其与有效的法律和监管工具相匹配。具体来说，两个问题将构成讨论： “完整”银行联盟的合理定义和理由是什么？要实现这一目标，需要哪些法律改革？ 1本政策洞察是CEPR政策洞察第114号“重新审视欧盟框架：经济必要性和法律选择”的姊妹篇。我们感谢2021年9月欧盟倡议研讨会的参与者，包括朱利亚诺·阿马托、阿涅斯·贝纳西-克雷、阿肖克·巴蒂亚、马可·布蒂、吉安卡洛·科塞蒂、塞巴斯蒂安·格伦德、埃里克·琼斯、拉蒙·马里蒙、让-克洛德·皮里斯、乔治·帕帕康斯坦丁努、卢西奥·彭奇、皮埃尔·施洛瑟、阿明·斯坦巴赫、迈克尔·怀贝尔和基亚拉·齐利奥利的投入和评论，并感谢阿德里安·布拉德利和帕特里克·布兰克准备讨论摘要。任何剩余的错误均由作者全权负责。 119号期CEPR政策洞察 2https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/16/eurogroup-statement-on-the-future-of-the-2022年6月16日的银行联盟/ 银行联盟是欧盟层面政策的新职权范围的一个案例，迄今为止，该政策是根据早已存在的条约规定建立的，即《欧洲联盟运作条约》第127（6）条（用于银行监管）和第114条《欧洲联盟运作条约》（用于危机管理和存款保险）。是否可以通过次级法律同样地完成这项工作？还是需要对法律结构进行更全面的改革，以确保法律的确定性和合法性？ 州玩 2022年10月 欧洲银行业联盟是欧盟对2007-2009年金融危机（GFC）和2010-2015年欧元区危机的最终政策反应的重要组成部分。其既定目标，在2012年年中成立之初就精心制定3事后再次表示，切断银行与主权脆弱性之间的恶性联系，而这种脆弱性主导了欧元区主权债务危机。两个相关的互补目标，在银行业联盟之前就已经存在，但成为其议程的重要驱动力，第一，恢复银行业的私人负债，克服政府隐性担保，这种担保允许大型银行在全球金融危机前几年确保在有利的条件下提供批发资金，尽管资本层超薄;第二，恢复银行业的私人负债，以克服政府隐性担保，这种担保允许大型银行在全球金融危机前几年确保在有利条件下提供批发资金，尽管资本层超薄;第二，恢复银行业的私人负债，以克服政府隐性担保，这种担保允许大型银行在全球金融危机前几年确保在有利条件下提供批发资金，尽管资本层超薄;第二，在银行业的财务增长之前，银行在银行联盟之前就允许大型银行在有利的条件下确保批发资金;第二，在银行业的建立下，银行在银行业的资本层非常薄弱的情况下，在银行业的债务中，在银行业的债务中 ，银行在银行联盟成立之前就允许大型银行在有利的条件下确保4第二，加强欧洲银行服务单一市场的基础，该市场在2000年代开始出现，但基础不稳定，并因两次危机而破碎。出于其他地方解释过的原因（例如Bénassy-Quéré等人，2018年），实现所有三个目标需要共同的银行监管;一个协调和中央管理的欧洲5危机管理和存款保险（CMDI）制度允许银行有序解决;以及对主权风险敞口（RTSE）进行适当的监管处理，以消除成员国依赖国内银行提供优惠融资条件的可能性，从而最终加剧银行与主权的关系。 尽管有最初的政治誓言（VanRompuy2012），尽管欧盟委员会和学术界提出了具体建议（欧盟委员会2015年，Beblavý等人，2015年，Schnabel和Véron2018年），但银行业联盟远未完成。下面的讨论表明了这种情况在什么意义上。首先，重要的危机管理能力仍然在国家一级。其次，即使在危机管理能力集中在解决领域，也有强烈的动机避免应用这种欧盟层面的解决方案。第三，欧盟层面的监管仍然缺乏减轻银行持有主权债务的本土偏见的监管。这使得银行和主权国家之间的“厄运循环”永久化 。 重要的能力仍然在国家一级 在共同监督方面取得了重大进展，在较小程度上，在解决方面也取得了重大进展。《单一监督机制（SSM）条例》于2013年通过，随后于2014年颁布了《银行追偿和处置指令》（BRRD）和《单一决议机制条例》（SRMR），并于2015年建立了单一决议委员会（SRB）。这种监管和制度创新规定了银行联盟范围内的程序，以解决继承的国家破产制度之外的破产银行。它还要求银行发行额外的损失吸收工具（包括指定转换为股权或应处置机构的要求减记的债务），并要求制定计划，勾勒出应对个别机构倒闭的途径，包括其市场退出。 3欧元区峰会声明，2012年6月29日，https://www.bankingsupervision.europa.eu/about/milestones/shared/pdf/2012-06-29_euro_area_summit_statement_en.pdf。 4例如，见欧盟银行业结构改革高级别专家组（2012年）。 119号期CEPR政策洞察 5我们在这里使用“欧洲”作为适用于银行联盟的超国家安排或机构的简写，截至2022年底，银行联盟包括欧元区成员国以及保加利亚和克罗地亚。 不会对其他机构和整个金融稳定造成致命后果。这些改革是在全球监管举措之上进行的，包括巴塞尔协议III，这些措施加强了监管资本的质量和数量，并引入了流动性要求和宏观审慎资本缓冲。对资本框架的改革在欧盟的《资本要求条例》（CRR）和修订后的《资本要求指令》（CRDIV）中实施，该指令于2013年首次颁布，构成了新引入的单一规则手册的核心，这是一套统一的审慎规则，整个欧盟的金融机构必须遵守，也是迈向单一银行市场的重要一步。 一个重要的警告是，在监管和决议方面，银行联盟的更先进要素主要适用于欧元区最大的100多家银行，在欧盟术语中被称为重要机构（SI），包括所有合并资产负债表超过300亿欧元的银行。所有其他银行都被称为不太重要的机构（LSI），包括那些像德国或奥地利的合作银行或储蓄银行这样的银行，它们组织在金融网络或团体中，具有相互支持安排，具有监管优势，被称为机构保护计划（IPS 2022年10月 ）（Haselmann等人，2022年）。国家当局仍然负责与LSI相关的大多数监督任务，即使欧洲央行对最重要的决定（例如授予撤销银行执照）拥有直接权力，并在发现LSI失败或可能失败时负责危机管理和解决决策（FOLTF）。IPS及其成员银行的优惠待遇尤其值得注意，不仅因为它们代表了LSI的大多数和LSI总资产的一半左右（LehmannandVéron2021），还因为网络在系统重要性方面与大型SI具有共同特征。 最后，尽管提出了许多建议——包括欧盟委员会和研究人员，包括本政策洞察的一些作者（Krahnen2013，EuropeanCommission2015，Beblavýetal.2015，Bénassy-Quéréetal.2018，SchnabelandVéron2018）——但在超国家存款保险方面没有任何进展。 因此，危机管理能力仍然分为超国家和国家两级。使这一问题更加复杂的是超国家一级的体制分裂。例如，SRB做出的决议决定可能需要其他当局的同意，包括DGCOMP，理事会，以及在实施阶段，国家决议当局（NRA）的意见。这种支离破碎的架构实际上造成了众多否决权参与者，使有效决策变得困难，因为特殊利益集团及其政治支持者在游说努力中有许多地方可以求助。 超国家决议框架尚未在实践中得到应用。与银行联盟相关的政策变化，特别是BRRD和SRMR，应该通过几个渠道防止母国当局对银行进行救助：降低银行脆弱性的可能性，只允许在特殊情况下进行国 家救助，并确保破产的银行可以在没有财政支持的情况下得到解决，也不会造成金融灾难。反过来，预计这将防止从银行传染给主权国家，从主权国家传染到银行，促进泛欧银行市场的发展和泛欧银行的形成，从而避免特定国家的风险集中在国家银行的资产负债表上。它还旨在促进银行在过度银行化的经济体中退出。 119号期CEPR政策洞察 总的来说，这些目标尚未实现。出口很少。欧元区银行体系仍然支离破碎，银行不成比例地暴露于其国家主权，银行问题的解决方案仍然占主导地位 国家。除了极少数的例外,6在大多数记录在案的银行陷入困境或倒闭的案例中，SRB主导的解决方案选项被规避，各国处理银行危机的做法继续大相径庭。托马斯·韦尔塔斯（ThomasHuertas）的名言仍然适用：全球（或者就我们这里的目的而言，欧洲）银行在生命中是国际性的，但在死亡上是全国性的。7 欧盟危机管理框架提供了关键的逃生途径，使超国家决策者（即正式参与解决过程的SRB和欧盟委员会）回避实施欧盟层面的解决方案，这些计划会产生法律风险，并可能被视为不符合某些国家利益。诚然，所有银行当局都面临着一种艰难的平衡行为，一方面是轻率地将公共资金用于救助陷入困境的银行，从而造成道德风险，另一方面是事后清算有活力的金融机构，从而破坏经济价值。欧盟特有的一个问题是，缺乏共同的财政能力导致天平向非常严厉且可以说是不切实际的纾困制度倾斜，这反过来又助长了避免欧盟层面的解决方案的动机，并将银行及其危机管理置于国家控制之下，从而促进救助。 为了使纾困充分发展其对债权人行为的影响，需要重新审视BRRD的逻辑。在BRRD框架下，让一家陷入困境的银行陷入困境需要实施严格的8%的最低私营部门损失要求。8为了逃避这种严格的纪律，监管机构和处置机构要么蒙混过关（监管宽容），要么根据正常的（国家）破产程序将银行送入清算 2022年10月 ，这些程序在成员国之间差异很大。这两种解决方案都允许相当慷慨地注入公共资金，而不是救助银行资本的投资者。“蒙混过关”包括成员国进行预防性资本重组的可能性，就像2017年年中对MontedeiPaschidiSiena（MPS）所做的那样，这一案例表明，宽容的当局存在很多潜在的回旋余地。9此外，如果一家银行被认为倒闭或可能倒闭，SRB可以否认公共利益，从而避免触发解决，如果它确定BRRD第31（2）条和SRMR第14（2）条中规定的解决目标也可以在正常的破产程序中以相称的方式实现（BRRD，第32条第1款（c）项和第（5）款;SRMR，第18（1）（c）和（5）条）。在这两种情况下，欧洲法律框架都依赖于过于模糊的标准，在确定欧洲决议制度的范围时给超国家当局很大的回旋余地，并最终挫败了宣布的避免救助的目标。 迄今为止，只有三个陷入困境的机构被判定符合超国家解决的条件。经济上最重要的案例仍然是西班牙人民银行，桑坦德银行于2017年6月以1欧元的象征性价格接管了该银行。由于收购提供了强有力的私营部门支持，10没有必要进入《公约》中更具争议性的部分。 6即2017年6月的西班牙人民银行，以及2022年3月的俄罗斯联邦储蓄银行欧洲的克罗