欧洲十大银行联盟：尚未完成但具有变革性（英）

24-15欧洲银行业联盟10 未完成但转化 NicolasVéron2024年6月 摘要 欧洲的银行业联盟，在欧盟层面汇集审慎政策责任的项目，在2014年随着欧洲中央银行（ECB）作为银行监管机构的授权而成为现实。十年过去了， 项目仍未完成，因为欧洲国家仍然可以利用其国内银行部门为其特殊利益服务，银行危机的干预框架仍然是国家和欧盟当局和工具的尴尬组合。但是，即使是这个不完整的银行联盟的成就也令人印象深刻。2012年年中做出的关于欧洲央行银行监管的决定对于最终解决欧元区危机至关重要。随后十年的监督实践似乎取得了成功，达到了其目标。 银行系统的安全性和健全性。尽管如此，欧洲仍为不愿完成这项工作付出了高昂的代价。本文对这一重大政策努力的起源，实施和可能的未来完成进行了全面的探索。 JEL代码:G28,N24 关键词：银行业联盟，欧盟，欧洲央行，欧元区 NicolasVéron是彼得森国际经济研究所和布鲁塞尔智囊团Bruegel的高级研究员。 工作纸 1750马萨诸塞州大道,NW|华盛顿特区20036-1903美国|+1.202.328.9000|www.piie.com 1.Introduction 银行业联盟是欧盟将银行业政策纳入欧元区的项目。经过数十年的辩论和2012年的重大决定，它在2014 年成为现实，在欧元本身15年后，欧洲中央银行（ECB）担任银行监管机构。 因此，2024年不仅是欧元成立25周年，也是欧洲银行监管十周年，这是银行业联盟的主要初步成就 。本文回顾了银行业联盟的起源，描述和评估了其迄今为止的发展，并讨论了缺失的部分和最终完成的前景。 2012年突破的一些主要参与者证实了一个强有力的理由，即授予欧洲央行银行监管授权的决定有助于其在 2012年夏天采取果断行动，结束了欧元区最具破坏性的阶段危机。仅此一项就为欧洲人以及全球金融体系带来了无法估量的好处。由此产生的以欧洲央行为中心的微观审慎监管框架基本上是完整的，与第一个十年半的货币联盟相比，这大大改善了欧元区对金融不稳定的保护。到目前为止，与欧元区国家以前的国家监督制度和国际同行相比，欧洲银行监管似乎是有效的，特别是在2023年3月的区域银行危机中，美国在银行监管方面存在严重差距。 相比之下，在危机管理和解决领域，朝着一致的框架取得的进展一直停滞不前，而且仍然不足。其原因包括主权敞口集中的相互关联的挑战，不愿建立欧洲存款保险制度以及国家偏好之间的重大差异，即在用公共资金拯救陷入困境的银行或对私营部门索赔人施加财务负担分担之间的权衡。 银行业联盟的监管框架，除了作为欧洲央行2012年夏季关键决定的推动者的短期影响外，还使欧元区-以及欧盟-比以前更加强大和更具弹性。然而，不完整的危机管理和解决框架，这意味着全面的银行-市场一体化的障碍，在失去欧盟增长潜力和脆弱性方面，在某些危机情况下，即使它不会立即造成紧急情况，也会付出巨大的代价。除非危机产生新的政策动力，否则短期内实现银行业联盟的具体进展的可能性似乎很低。然而，即使在那些似乎最强大的欧盟国家，银行业联盟的完成也没有任何障碍本质上是无法克服的。 不可避免地，鉴于主题的范围和复杂性，我没有广泛涵盖某些与银行业联盟相关的重要主题，尽管我的分析和建议得到了应有的认识。这些包括但不限于宏观审慎，紧急流动性和金融行为政策框架（包括保护银行客户免受误售和反洗钱政策，这两者都具有审慎影响）；不良银行；金融制裁；非欧元区国家是否可以自愿加入银行业联盟；3和。 1银行联盟的地理范围原则上比欧元区更广泛，截至2024年包括尚未采用欧元的保加利亚。然而，银行联盟与欧元之间的联系至关重要，详见第3节。 2当代金融监管的说法区分了对个体监管金融机构的微观审慎监管和对整个金融体系的宏观审慎监管。欧洲银行监管目前侧重于微观金融 部分。 32019年12月，丹麦和瑞典的高级别报告几乎同时解决了这个问题。然而，此后没有重大发展。见瑞典政府(2019年)和丹麦工业、商业和金融事务部2019年12月19日新闻稿，“丹麦可能参与银行业联盟工作组的报告”，https://www。ENG.Em.d/ews/2019/dec/来自可能的丹麦参与银行工会工作组的报告。 银行业联盟与导致英国退出欧盟的一系列事件之间的相互作用。4 用于编写本文的方法同样不完整。我依靠与众多对话者的大量对话和采访，但即使如此，我也可能错过了重要的观点。事实证明，相关的学术和政策文献已经太多，无法详尽地审查。5我没有进行自己的档案工作，这既是因为我在该领域缺乏经验，也因为到目前为止，几乎没有任何档案可以调查最近的事件。 4银行联盟和英国退欧之间的因果关系已经被认为是事前(例如巴克和帕克，2012年)和事后 （如罗杰斯，2017年）。 5在过去的十年中，银行业联盟已成为一个专门确定的研究领域，主要是法律学者，在较小程度上是政治学家，甚至更少是经济学家。 参考出版物包括Bsch和Ferrarii（2015），LoSchiavo（2019）和Teixeira（2020）。Schäfer（2017）的博士论文依赖于对主要参与者的多次采访，其中许多人证实了作者自己的发现。DeRyc（2015），NielseadSmeets（2018）和Ageloi（2020）在过去的主角的深入描述中脱颖而出。 6在包括《马斯特里赫特条约》谈判在内的早期，有许多档案工作可用，其中一些在第2节中提到。作者特别感谢EmmanuelMourlon -Druol在出版之前慷慨地分享了他的部分手稿（Mourlon-Druol，2025年）。 2.欧元区危机前的欧洲银行业政策 欧洲银行与主权国家之间的关系可以追溯到很久以前。它基于多种历史和制度遗产，外部观察者通常很难理解，许多欧洲人也没有意识到。今天的大多数欧洲银行都可以追溯到19世纪和20世纪初，即民族主义以现代形式出现的时期。许多项目是在国家和/或殖民地发展项目的背景下创建的，偶尔参与资助欧洲内部战争。其中许多银行是由地方或国家政府直接或间接赞助的。 相比之下，在美国，银行的创建在很大程度上是一种自下而上的创业现象，尽管它在相对较早的阶段就受到了一般的监管要求。在19世纪和20世纪的大部分时间里，稳定的联盟抑制了美国银行在全国范围内扩张并在联邦一级施加政治影响力的能力（例如ProcedreCalomiris和Haber，2014，第6章）。在该国最初的几十年里，银行和政府之间存在着美国各个州层面的金融联系，但这种直接联系在19世纪基本上消失了 （Gelper和Véro，2018）。 为了换取国家政府的支持，欧洲银行经常发现，促进国家融资，向政府青睐的公司，部门或项目提供信贷，以及支持国内外政府的政策和战略是自然或不可避免的。这些关系的形成和发展方式在欧洲国家差异很大。在许多情况下，它们意味着银行系统中储户和其他利益相关者的收益较低，经济学家称之为“金融抑制”。相反，“银行民族主义”是一种不精确但有用的保护伞表达，用于总结政府在充满历史的欧洲背景下保护和促进国家银行拥护者的倾向。尽管在过去的一两个世纪中，欧洲银行与政府之间的关系一直很复杂，很少完全保持一致，但总体上比手臂的长度更紧密。7。 关于欧洲银行业政策一体化的早期辩论和倡议 在欧洲一体化的最初阶段，谈判者和立法者没有表现出破坏这些国家遗产的意愿。《罗马条约》（1957年 ）包括具体规定，要求成员国就“与保护储蓄有关的措施，特别是提供信贷和行使银行业”达成一致意见（第55条）。这使得协调银行立法比大多数其他以合格多数投票为规则的服务部门更加困难（Maes，2007 ，第27页）。欧盟委员会于1965年开始的第一个银行政策整合倡议，在没有集中的审慎监管的情况下停止了，即使如此，在20世纪70年代初已经逐渐消失（Morlo-Drol，2016）。1973年关于银行业设立自由的指令变化不大，因为它没有试图解决不同的国家监管要求和与国家资本控制相关的跨境障碍。欧盟委员会对银行业整合采取了明确的渐进方法，其第一步是1977.9的所谓的第一个银行业指令。 值得注意的是，银行业代表对欧洲层面政策一体化的看法普遍不如制造业等其他部门的代表。他们没有进行任何大规模的跨境合并，而是从1950年代后期开始选择了来自不同国家的银行的松散联盟或“俱乐部”，旨在产生协同作用，同时又没有从根本上质疑每家银行将保留其国家身份的原则。 7似乎没有一个从长远的历史角度对欧洲国家的银行-主权联系进行深入的参考比较分析，更不用说对欧洲和美国的这些联系进行比较研究了。Cameron（1967）和Kindleberger（1993）提供了一些例子；另见Hellwig（2014），第26页。 8理事会1973年6月28日第73/183/EEC号指令。 9理事会1977年12月12日第77/780/EEC号指令。 （德拉赫，2021年）。在1981年的一份立场文件中，欧洲银行联合会表示，“国家差异将被保留”(Drach ，2020年，第780页)。20世纪80年代末90年代初，资本流动的自由化和欧盟委员会的单一市场计划恰逢对欧洲银行业一体化的更加积极的态度。然而，即便如此，与制造业不同，银行业对协调举措的热情不高，更倾向于倡导更温和的相互承认方案，以保留国家监管差异和保护国家银行业冠军(Drach，2020)。 从监管到审慎监管，成立了许多泛欧洲机构来促进跨境协调。在反复出现的模式中，这些举措中的每一项都使直接参与的官员们最初希望它们可能导致未来的综合监督框架。但是，这种仅在私下表达的希望通常在最初的几次会议之后就消失了，而监管机构完全停留在国家一级的原则仍然得到了坚定的捍卫。 首先是在财政部长的倡议下于1964年成立的理事会，欧洲共同体国家中央银行的负责人每月在巴塞尔中立地开会。该委员会后来在建立欧洲央行方面发挥了关键作用，但最初对监管没有直接影响，仅仅是因为该角色属于六个国家中只有三个国家的中央银行。1972年，成员国的审慎当局主动建立了一个联络小组，该联络小组也定期开会，通常以其法语名称GropedeCotact称为。第三，1978年，欧盟委员会推动成立了银行咨询委员会（BAC），将每个国家的中央银行，监管机构（如果与前者分开）和财政部的高级官员召集在一起，通常每季度举行一次会议。第四，在1988-1990年，由于欧洲委员会不愿进一步授权BAC，州长委员会在其内部建立了一个银行监督小组委员会（BSSC），在BAC之前举行会议，并由国际清算银行提供常设秘书处在巴塞尔（Morlo-Drol，2025年，第9章）。 人们很早就表达了对未来监管整合的期望，尽管这只是保密的，但有一项谅解，即此事将引起争议，无法公开讨论。 相反，从一开始，至少一些成员国的原则性反对就在闭门后明确表示。因此，1973年12月，联系集团的一位成员写信给他的同行：“虽然看起来仍然很遥远，但人们可以设想我们的非正式“俱乐部”是未来欧洲银行控制机构的核心”（Goodhart，2011，第15页）。但在1974年，法国银行明确表示，该集团不应获得银行控制权（Drach，2019，第1节）。 同样，在1978年，欧盟委员会的一位官员在内部信件中写道，创建BAC的目标之一是“提供EEC（欧洲经济共同体）监督机构的先驱。“但在1978年晚些时候，另一位委员会官员在BAC成立会议前夕指出，“[法国]财政部的主要人物大部分时间都对EEC银行协调持怀疑态度，至少在涉及任何暗示一定转移监管权的决定时”（Morlo-Drol，2025，第6章）。按照同样的模式，BSSC的秘书在1990年5月写信给英格兰银行的小组委员会成员说，BSSC“被视为ECBS银行监督部门决策部门的先驱”，后者的缩写词随后被用于后来的ECB（Morlo-Drol，2025，第9章）。但正如下文所详述的那样，欧洲央行的成立最初并未在该机构内部提供强大的银行监管职能。 在最初的几十年中，通常从分析的角度清