房地产：保障性住房制度不断完善 政策发力助推市场发展

www.lhratings.com研究报告1 保障性住房制度不断完善政策发力助推市场发展 联合资信公用评级三部|刘艳|焦阳 在我国新型城镇化发展的背景下，安居工程建设、城市更新改造等工作持续推进，其中保障性住房建设始终是其重要的组成部分。近年来，我国保障性住房体系不断完善，主要体现在责任主体逐步明晰、土地供应方式多元化发展、供应形式向配租型倾斜、保障群体扩容和定位合理化、市场化支持手段逐步落地以及绿色建筑理念的融入等。“十四五”期间，我国保障性住房制度供需两端协同发力，既是促进我国房地产结构优化的重要保障，也有助于缓解城投企业作为主要建设和运营主体的信用风险。 一、我国保障性住房制度的定义及主要保障形式 保障性住房（简称“保障房”）制度是指一国政府根据法律或政策规定，通过提供合适的政策性住房，使住房困难的中低收入家庭或特定对象能够通过购买或租赁的方式满足基本的住房需求的社会保障制度。 自1994年我国首次明确了经济适用住房的社会保障性质以来，我国保障性住房体系经历了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房（简称“公租房”）、棚改房和保障性租赁住房、共有产权住房等为主的保障性住房供应形式（详见图1）。 图1.1我国保障性住房体系发展 按照产权归属情况，我国保障性住房分为配租型保障房和配售型保障房两类，配 租型保障房主要包括廉租住房、公租房、保障性租赁住房等，配售型保障房主要包括共有产权住房、经济适用住房等。按照保障形式来看，配租型保障房的保障形式又可以分为实物配租和货币/租金补贴。其中，实物配租是指地方人民政府向保障对象提供住房，并按照标准收取低于租赁市场价格的租金；货币/租金补贴是指地方人民政府向保障对象发放租赁住房补贴，由其自行安排承租住房，满足居住保障。 表1.1我国保障性住房主要分类和对比 类型 经济适用住房 廉租住房 公共租赁住房 保障性租赁住房 共有产权住房 2014年并轨 保障对象 城镇中低收入家庭 城镇最低收入家庭 城镇中等偏下收入住房困难家庭；有条件的地区，可以将新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员纳入供应范围 符合条件的新市民、青年人等群体，不设收入线门槛 住房困难的城镇中等偏下收入家庭，以及符合规定条件的进城落户农民和其他群体 建筑面积 严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右 单套的建筑面积控制在50平方米以内 单套建筑面积原则上控制在60平方米以内；类型包括成套住房或宿舍型住房 建筑面积不超过70平方米的小户型为主；类型包括住宅型、宿舍型、公寓型 单套建筑面积控制在90平方米以内 产权情况 有限产权或完全产权；5年内不能上市交易 无产权 无产权 无产权 有限产权或完全产权（申购人持有的产权份额一般不低于60%）；5年内不能上市交易 保障形式/标准 政府指导价，以保本微利为原则定价 货币补贴、实物配租 租金补贴、实物配租（以略低于同地段住房市场租金水平为原则） 实物配租（租金低于同地段同品质市场租赁住房租金） 以低于同地段普通商品住房的价格为原则定价 区域重点 房价较高的城市，要适当增加经济适用住房、限价商品住房供应 对中西部财政困难地区给予支持；新建廉租住房项目尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域 人口净流入量大的大中城市要提高公共租赁住房建设的比重 人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市 人口流入集中、住房供需矛盾突出、房价上涨较快的试点城市应当增加供应。 土地支持政策 原则上采取行政划拨方式供应 在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式；土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10% 纳入年度土地供应计划，对其予以重点保障。面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房的建设用地实行划拨供应；其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用 保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应 编入年度建设用地供应计划；优先使用存量建设用地，确保足额保障和优先供应；在土地出让时，建设用地应采取招标拍卖挂牌方式 注：1.棚改房系主要针对符合条件的拆迁对象进行的实物或货币补偿，具有一定特殊性，未在表中列示；2.上表内容为全国保障房政策标准，具体到各个地区可能会存在一定差异 资料来源：政府网站 二、我国保障房政策发展历程 “十一五”以来，我国逐步形成以政府主导、市场驱动的保障房供应体系，保障主体逐步扩容，保障房类型由以经济适用住房为主的配售型保障房逐步过渡到目前以保障性租赁住房、公租房等为主的配租型保障房。 （一）“十一五”期间，我国形成以经济适用住房、廉租住房为主的保障房供应体系，保障对象以城市中低收入家庭为主 “十一五”期间，我国先后出台廉租住房、经济适用住房和棚改房的相关政策和要求（详见图2.1），形成以经济适用住房和廉租住房为主的保障房供应体系，保障对象以城市中低收入家庭为主。根据政府网站公布的数据，“十一五”期间，我国共解决1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题。 图2.1“十一五”期间我国有关保障性住房的主要政策 （二）“十二五”期间，我国重点发展公共租赁住房，加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房 “十二五”时期，我国加快保障性安居工程和公租房制度建设，在6个城市推行共有产权住房试点，完善保障性住房档案管理制度等（详见图2.2）。期间我国累计开工城镇保障性安居工程住房4013万套，超额完成3600万套的建设目标。 图2.2“十二五”期间我国有关保障性住房的主要政策 （三）“十三五”期间，我国完善购租并举的住房制度，公租房保障对象逐步扩大至非户籍人口，加快城镇棚户区和危房改造 “十三五”时期，我国重点完善公租房制度建设（详见图2.3），期间我国累计开工城镇棚户区住房改造住房2300万套，超额完成2000万套的建设目标。 图2.3“十三五”期间我国有关保障性住房的主要政策 （四）“十四五”期间，我国将加快建立租购并举的住房制度，扩大保障性租赁 住房供给，着力解决困难群体和新市民1住房问题，形成以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主的住房保障体系 “十四五”时期，我国计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间）；完成2000 年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一 批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。根据2021年6月发布的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称“22号文”），我国住房保障体系未来将以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。近期，我国先后出台了保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理、银行保险机构支持保障性租赁住房发展和试点发行REITs等方面的通知，将保障性租赁住房作为实现新型城镇化和城乡融合发展的重要支持，推动市场化主体参与保障性住房建设。 图2.4“十四五”期间我国有关保障性住房的主要政策 表2.1“十一五”至“十四五”规划纲要中保障性住房相关内容 阶段 十一五 十二五 十三五 十四五 时间 2006–2010 2011–2015 2016–2020 2021–2025 责任主体 未提及 加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。由省级 构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系 夯实城市政府主体责任 12021年4月，发改委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，将“新市民”定义为农业转移人口、新就业大学生等。2022年3月，央行、银保监会发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，明确“新市民”主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。 人民政府负总责，市、县级人民政府负直接责任 保障房建设重点 健全普通商品住房与经济适用住房、廉租住房相结合的城镇住房供应体系；稳步推进城市危旧住房和“城中村”改造 重点发展廉租住房、公共租赁住房，加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房 购租并举，统筹规划保障性住房（提及公租房）、棚户区改造（与城市更新、产业转型升级更好结合）和配套设施建设 租购并举，有效增加保障性住房供给（提及保障性租赁住房、公共产权住房） 保障对象 以城市中低收入家庭为主要对象 低收入住房困难家庭、中低等偏下收入住房困难家庭；鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系 把公租房扩大到非户籍人口；将居住证持有人纳入城镇住房保障范围 着力解决困难群体和新市民住房问题；完善住房保障方式，健全保障对象、准入门槛、退出管理等政策 土地供应 未提及 完善土地供应政策，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地，有效扩大普通商品住房供给 完善投资、信贷、土地、税费等支持政策 单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。调整城镇建设用地年度指标分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制 覆盖区域 未提及 未提及 棚户区改造政策覆盖全国重点镇 以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给 城镇化目 标 47%（实际完成47.5%） 51.5%（实际完成56.1%） 60%（实际完成60.6%） 65% 保障房建设目标 未提及 建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（实际完成4013万套），全国保障性住房覆盖面达到20%左右 城镇棚户区住房改造开工超过2000万套（实际完成2300万套） 计划筹集建设保障性租赁住房870万套（间） 资料来源：中华人民共和国中央人民政府网站 三、我国主要城市的保障房政策 我国各主要城市在全国规划纲要的基础上因城施策，结合地方自身发展需求制定了更加细化的建设规划。以北京、上海和深圳为例，保障房供应形式从廉租住房和经济适用住房逐步过渡为公租房、保障性租赁住房、共有产权住房等。保障对象从以本地户籍家庭为主逐步扩展至外来人才及城市基本公共服务人员，其中上海和深圳相对超前。政府主导责任始终明确，区和街道的层级的责任逐步明晰。各个阶段的五年规划纲要中基本均设定了保障性住房用地面积及其占住房用地供应总量的最低比例，保障性住房供地始终优先。建设目标及完成方面，北京、上海和深圳各阶段建设目标均超额达成，北京于“十二五”期间较早的达到了保障性住房建设峰值。 表3.1我国主要城市“十一五”至“十四五”规划纲要中保障性住房相关内容 阶段 时间 地区 保障房建设重点 保障对象 责任主体 土地供应计划 保障房建设目标 保障房建设目标完成情况 十一五 2006－2010年 北京 以廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房*为重点 城市低收入家庭及中低收入家庭 市、区（县）两级政府主导，各相关部门强化并分解本单位落实规划的具体责任 至2010年全市居住用地供应规模约为90平方公里，除去轨道周边及其他已供应保障性住房及“两限”商品住房用地，按15%比例配建 建设经济适用住房1500万平方米(含廉租住房150万平方米)，占住房总量的12.2% 累计开工建设、收购各类保障性住房48.5万套 上海 -- 能够享受廉租住房政策的城镇生活和居住困难家庭达到10万户左右 新增廉租受益家庭5.7万户，累计受益家庭达7.5万户；新增实物配租家庭1.06万户 深圳 政策性住房用地全部为新批用地，其中，经济适用住房用地0.7平方公里，公共租赁房用地1.3平方公里 建设政策性住房14万套，建筑面积770万平方米 建成保障性住房14万套，建筑面积766.6万平方米 十二五 2011－2015年 北京 逐步扩大廉租住房保障范围，于2009年在全国率先建立公共租赁住房制度 本市低收入家庭及中低收入家庭 “市、区、街道”三级管理机制 安排住宅供地的50%以上用于保障性住房建设 建设、收