城投随笔系列：论“财政城投化，城投银行化”

城投随笔系列 论“财政城投化，城投银行化” 2022年11月02日 近两年地方国有企业较多参与拿地以补充地方政府财力，其中以城投为主，而近期财预126号文的下发引发了市场对于明年财政收支缺口进一步承压的担心，在此情形下，如何看待和展望？本文聚焦于此。 财政问题，从来都不能独立看待 首先，我国财政预算是立足于中长期的大逻辑来规划安排的。《新预算法》强调改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》确定实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划。在此规制逻辑之下，财政收支压力如何平衡？从上述规制逻辑来看，除通过调入预算稳定调节基金、增列赤字等方式外，无非增收减支两个层面；从实际情况看，今年在疫情反复、大规模留抵退税和地产低迷之下，各地主要通过调增预算收入、盘活专项债、调减预算支出和优化支出结构来平衡财政压力。 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168邮箱：tanyiming@mszq.com相关研究1.可转债打新系列：蒙泰转债：国内丙纶行 但从结果来看，今年财政收支持续呈现紧平衡，核心症结还是在于地产低迷之下土地出让收入承压，城投拿地仍为地方政府的主要应对之法。当前房地产市场仍然疲软，线性推演明年土地市场或依旧承压，再考虑财预126号文对于国有企业拿地虚增收入的约束，财政压力是否会进一步加大？ 业龙头-2022/11/012.可转债打新系列：沿浦转债：知名汽车座椅骨架总成方案提供商-2022/11/01 3.可转债打新系列：赛轮转债：实力强劲的 民族轮胎制造商-2022/11/01 论财政城投化 4.城投随笔系列：云南康旅，会是幻觉吗？-2022/11/01 稳增长之下，当前调减预算支出的地方并不多，且如果仍有经济增长目标，以土地出让收入为主的政府性基金收入也难以简单压减，因而除了优化支出结构，更多还是要考虑如何增收。 5.聚焦区县系列：三个维度透视江西区县-2022/10/31 而增收主要还是土地财政：第一，短期内市场情绪或难有明显改善，土地市场或仍将延续低景气，实际需求回暖或仍难以形成支撑。第二，还是要有其他属性的企业拿地，归根结底还是要依靠城投，毕竟城投并不完全受到财政硬约束的影响，且作为企业，可以通过融资对接广义流动性进而回补财政，即我们称之为“财政城投化”。 那么财预126号文后，“财政城投化”还能延续吗？我们在前期报告《财预126号文，核心关注什么》中曾探讨，该政策核心并非限制真正有开发意图的 城投拿地行为，而是约束未有相关开发计划和意图的拿地行为。由此往后看，企业拿地主要有两种方式：（1）城投拿地，并且最终实际去开发，这将进一步推高商品房库存，对应“租购并举”或是一种改善方式；（2）城投与开发商合作，共同成立项目公司，由项目公司作为拿地主体。而中长期视角下，种种路径和制度安排会不断加大城投的债务压力，对此又如何看待？ 再论城投银行化 进入2021年以来，监管约束加大之下，城投整体融资也受到不小的冲击。展望未来宏观图景，城投所需承担的职能或将更多，城投债务压力存在进一步提升的可能，落实到风险层面仍然还是流动性的问题，即“城投银行化”，这当中需要考虑的便是金融机构资本问题：一是银行，二是AMC，具体方式上包括银行发行资本补充类工具、专项债补充银行资本金、推动AMC改革化险。 风险提示：政策不确定性；城投口径偏差；部分数据缺失所导致的偏差。 目录 1财政问题，从来都不能独立看待3 1.1财政的本质是中长期的制度安排3 1.2财政收支压力如何平衡？4 2论财政城投化8 3再论城投银行化11 4小结13 5风险提示15 插图目录16 表格目录16 2022年接近尾声，无论是宏观数据呈现还是微观层面来看，财政压力始终 不小，而近期财预126号文的下发又引发了市场对于明年财政收支缺口进一步承压的担心，毕竟近两年，地方国有企业较多参与拿地以补充地方政府财力，其中以城投为主，在此情形下，如何看待和展望？ 本文聚焦于此。 1财政问题，从来都不能独立看待 首先，我们国家财政预算收支运行的逻辑是怎样的？ 1.1财政的本质是中长期的制度安排 2014年以来，在国内经济增速放缓与结构性减税等因素影响下，我国财政收入增速开始趋缓，而在经济稳增长与调结构之下财政支出却始终是较为刚性的存在。 在此情形下，实行中长期财政规划管理就显得尤为必要，毕竟经济的运行是呈周期性波动的，而这也是工业化国家预算制度的一个共同特征，OECD国家通常会编制3至5年的中期预算框架。 2014年7月6日，财政部部长楼继伟接受访谈时曾表示： “财政的本质是中长期的制度安排，如果没有中期规划，预算一年一平衡，财政资金安排就会一年一考虑、一年一定事，不利于顾及长远。有了中长期财政规划，就会引导大家往前看，考虑我们应该做什么事，有多少资源，要达到什么效果。哪些是短板，要先把它做起来，在资金安排上保障投入，这样更符合实际。” 随后自2015年1月1日起，《新预算法》正式施行，其中强调改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。 2015年1月23日，国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，确定实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。 简而言之，我国财政预算是立足于中长期的大逻辑来规划和安排的。当下来看，疫情反复之下，财政收支总体呈现紧平衡状态，故而今年年初的财政预算中也同样强调，财政要更注重精准和可持续性。 表1：当前我国实行中期财政规划管理 日期政策文件相关内容 2014/8/31 《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》 （1）各级政府应当建立跨年度预算平衡机制； （2）各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足； （3）各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金； （4）省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。 当前，我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂，财政可持续发展面临较多挑战，财政收入增速下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化僵化；地方政府性债务存在一定风险隐患；专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安 《国务院关于实行中期财排。 2015/1/23政规划管理的意见》实行中期财政规划管理，由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政 收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机 制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于通过深化改革解决上述问题，实现财政可持续发展，也有利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。 资料来源：中国政府网，民生证券研究院 那么在此逻辑之下，年度财政收支压力如何平衡？ 1.2财政收支压力如何平衡？ 一方面，从上述运行体制来看： 当财政收支出现压力时，除了通过调入预算稳定调节基金、增列赤字（并于下一年度预算中予以弥补）等方式之外（这几项安排也充分体现财政体制机制安排的中长期考虑），无非就是增收减支两个层面。 回顾历年预算草案，也几乎都提到压减非必要、非刚性支出，其中2020年预算草案中曾明确提到“开源节流、增收节支”。具体从方式上看： （1）增收方面，2019年5月24日，总理李克强在山东济南主持召开部分地方减税降费工作座谈会时曾提到，各地可以通过盘活财政存量资金、政府存量资产、增加地方国企利润上缴等方式增加可用财力： （2）减支方面，更多是压减非必要、非刚性支出，以及调整支出结构，把有限的资金用在刀刃上。 表2：官方对于增支减收的相关表述 日期政策文件相关内容 2022/3/9 《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的审查结果报告》 积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续，保证财政支出强度，坚持党政机关过紧 日子，防范化解地方政府债务风险，继续做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定，迎接党的二十大胜利召开。落实党政机关过紧日子要求，继续压减非必要、非刚性支出。 1、加大优化支出结构力度，坚持艰苦奋斗、勤俭节约、精打细算，全面落实政府过紧日子要 《关于2020年中央和地方预算执求，增强国家重大战略任务财力保障，把宝贵的财政资金用在刀刃上。 2021/3/14行情况与2021年中央和地方预算2、落实政府过紧日子要求。节用为民，坚持过紧日子，确保基本民生支出只增不减。中央本 草案的报告》级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，重点项目和政策性补贴也按照从 严从紧、能压则压的原则审核安排。地方财政也要进一步压减一般性支出，把更多宝贵财政资 源腾出来，用于改善基本民生和支持市场主体发展。 2020/5/30 《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》 1、一是艰苦奋斗、勤俭节约。坚决落实政府真正过紧日子要求，开源节流、增收节支、精打 细算，执守简朴、力戒浮华，厉行节约办一切事业。二是以收定支、提质增效。实事求是编制收入预算，提高财政收入质量。坚持量入为出、有保有压、可压尽压，打破基数概念和支出固化格局。三是加强管理、严肃纪律。坚持先有预算后有支出，严控预算追加事项。严格遵守财经法律法规和制度规定，对违反财经纪律的，严肃追究责任。四是上下联动、齐心协力。 2、调整优化支出结构。基本民生支出要只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减，严禁新建政府性楼堂馆所，严禁铺张浪费。中央政府部门带头过紧日子，中央本级支出下降0.2%，其中非急需非刚性支出压减50%以上。地方财政也要大力压减一般性支出，继续压减“三公”经费，严控会议差旅、咨询培训、论坛展会等经费。各类结余、沉淀资金要应收尽收，重新安排。财政资金要大力提质增效，务必精打细算，把钱用在刀刃上。 树立过紧日子的思想，严格控制一般性支出。为支持企业减负，各级政府要过紧日子，厉行勤 《关于2018年中央和地方预算执俭节约，把钱花在刀刃上。大力压减一般性支出，严控“三公”经费预算，取消低效无效支2019/3/18行情况与2019年中央和地方预算出，清理收回长期沉淀资金。中央财政带头严格管理部门支出，一般性支出按照不低于5%的草案的报告》幅度压减，“三公”经费再压减3%左右。地方财政要比照中央做法，从严控制行政事业单位 开支。 2018/3/23 《关于2017年中央和地方预算执 行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》 各级财政要坚持过紧日子，勤俭节约、艰苦奋斗、精打细算，切实把财政资金用在增强发展后劲、让人民群众过好日子上。 1、财政政策要更加积极有效，大力实施减税降费政策，深入推进财税体制改革，着力构建现代财政制度，进一步树立过紧日子的思想，加大财政支出优化整合力度，保障重点领域支出，统筹盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益，严格贯彻预算法，提升依法理财水平，加强 《关于2016年中央和地方预算执地方政府性债务管理，积极防范化解财政风险，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定，以优 2017/3/17行情况与2017年中央和地方预算异成绩迎接党的十九大胜利召开。 草案的报告》2、中央部门带头过紧日子，大力调整和压减中央本级一般性支出，主要包括：一是继续按照 只减不增的原则，严格控制“三公”经费预算。压减会议费、培训费、宣传费、咨询费、软课 题经费和涉企补助等支出。二是按不低于5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出。三是对政策