按照马绍尔计划的精神设计乌克兰的复苏（英）

2022年9月罗妮娅·甘斯特、雅各布·柯凯郭尔、托马 斯·克莱恩-布罗克霍夫、和布鲁斯斯托克斯 工作文件原则、架构、融资、问责制：对捐助国的建议 缩写2 执行摘要4 目录 建议6 公民社会组织民间社会组织 EPPO欧洲检察官办公室 欧盟欧洲联盟 外商直接投资外商直接投资 七国集团大型发达经济体和自由民主国家集团 转基因食品美国德国马歇尔基金 如果我国际金融机构 国际货币基金组织国际货币基金组织 北约北大西洋公约组织 缩写 NRP乌克兰的国家复兴计划恢复乌克兰拟议的捐助者平台 前言 75年前，美国国务卿乔治·C·马歇尔在哈佛大学发表演讲时提出了一个 该计划将援助饱受战争蹂躏的欧洲国家与建立联盟反对苏联泛欧主义的战略目标相结合。 50年前，西德总理威利·勃兰特在哈佛大学演讲时，提出了美国德国马歇尔基金(GMF)的想法，作为送给美国人民的礼物， 德国人民的感激之情和对原始马歇尔计划的活生生的纪念。 今天，另一个马歇尔计划的想法正在酝酿之中。自1947 年以来，第一次在欧洲开展了一项全面恢复工作的项目。 大陆是需要和现实的。俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（VladimirPutin）对乌克兰的侵略战争，每天都以他的新帝国计划为名，造成广泛的破坏，迫切需要全球民主社会做出强有力的、创造性的回应。一个自由民主、现代化和欧洲化的乌克兰的愿景是对普京挑战的答案。 几十年来，美国的德国马歇尔基金会(GMF)一直支持欧洲整体、自由和和平的理念。它支持加强民间社会 横跨中欧和东欧。它有助于产生和传播尊重开明的自我利益概念并促进 协作的、基于规则的国际秩序。GMF工作的核心始终是跨大西洋社区更强大的信念。 本着马歇尔计划的精神设计乌克兰的复苏 2022年7月，乌克兰在卢加诺的一次国际会议上提出了其国家恢复计划。迄今为止，其民主伙伴尚未 作为回应，他们同意了一项帮助该国在战后重建的计划，留下了空白。 本文是GMF的一项努力，旨在帮助填补这一空白，并激发关于西方为乌克兰复苏制定有意义的计划的辩论。它不是一个 这种努力的完整蓝图，而是为捐助国政府和国际机构提供的结构化建议集合。它仅限于设计和实施此类计划的挑战，并且不对乌克兰的国家恢复计划发表评论。GMF希望在2022年晚些时候发布更广泛、更全面的出版物，涵盖本文仅涉及的领域，例如民间社会在复苏过程中的作用。 在本文的准备过程中，GMF团队组织了研讨会并进行了深入的研究和采访，以产生和收集想法。由ThomasKleine-Brockhoff领导的团队还包括RonjaGanster、JacobKirkegaard和BruceStokes。 这个团队要感谢包括国际负责人在内的数十位专家 美国和欧盟国家以及欧盟委员会的机构。他们都允许作者采访他们，并在专业需求很大的时期与他们一起度过了相当长的时间。 虽然本文侧重于捐助者的挑战，但乌克兰语epertise是一项至关重要的贡献。 前国会议员，经济 政府内外的专家和国际金融机构的乌克兰代表都非常支持和慷慨地投入时间。 最后，几位审稿人显着改进了这篇论文（虽然不一定同意每一项建议），尤其是布鲁金斯学会的DougRediker、基辅经济战略中心的HlibVyshlinsky和驻柏林的乌克兰专家NicoLange。他们都是不可或缺的。 执行摘要 马歇尔计划是乌克兰复兴的灵感源泉和希望之泉；唤起它是野心的标志。然而，它不能成为帮助重建国家的国际愿望的模板 。乌克兰的计划需要采取21世纪的形式。在1940年代后期，有一个霸主和一套新建机构来帮助十几个生病的当前和未来的盟友。今天，需要许多国家来提供帮助。这需要利用和调整电子信息辅助机制。 建筑学 鉴于这项工作的完整性，强有力的领导至关重要。与其他蓝图 不同，本文没有预见到欧盟委员会将与乌克兰政府合作领导复苏，因为布鲁塞尔既没有必要的政治影响力，也没有必要的财政影响力。相反，G7国家应该领导恢复工作，并鼓励其他国家参与这个RecoverUkraine平台。G7国家应与乌克兰一起任命一名强有力的复苏协调员来领导这项工作，并在乌克兰政府、国际金融机构(IFI)和G7成员之间进行联络。第一位协调员应该是具有全球影响力的美国人。这是因为只有美国 将能够召集所需的全球联盟，并在乌克兰的合作伙伴之间达成共识。协调员应建立一个与乌克兰合作并由欧盟委员会主办和支持的恢复工作组，这反映了随着乌克兰在一体化和最终成为成员国的道路上前进，欧盟在恢复过程中的作用越来越大。 本着马歇尔计划的精神设计乌克兰的复苏 七国集团应以高级别协议的形式强调其共同利益攸关方，反映乌克兰安全与复苏之间的联系 并承诺在这两个方面为该国提供帮助——尽管美国在安全方面投资更多，而其他七国集团成员在复苏方面投资更多，但支持程度不对称。这样一来，乌克兰伙伴和盟友之间的凝聚力将大大增强 。 恢复过程应采用循序渐进的方法，逐步增加活动。它应该有四个阶段：救济、重建、现代化和加入欧盟。随着战争的继续，救济将涉及紧急援助和基本恢复。重建将需要在达成停火或解决后迅速应对战争造成的破坏，重点是基础设施和市场机制的动员。现代化是“重建得更好”的阶段，它吸引外国直接投资来塑造一个更加数字化、更加生态化、更加民主和更加面向欧盟的新经济和新国家。加入阶段预计投资更多的是使该国与未来的欧盟同行保持一致。非欧盟的国际努力将在 预计国际社会对帮助乌克兰的兴趣会随着时间的推移而减弱，而欧盟的政治和财政承诺只会增加。 为捐助者设立一个新的援助机构或集中信托基金既不现实也不可取。相反，七国集团和其他伙伴国家应通过其首选国际金融机构的多方捐助基金开展工作，调动不同开发银行的力量并使用现成的解决方案来应对这一紧迫需求。七国集团赋予恢复协调员自主权和权力，将需要帮助调整条件原则和监督要求。 融资 由于战争迷雾，乌克兰重建所需的投资规模仍不清楚。初步估 计，重建受损的乌克兰基础设施的成本超过1000亿美元，如果分摊多年，这笔资金对于捐助者来说是可以管理的。但实物支持、担保和贷款是不够的。 由于安全挑战持续存在，乌克兰将不会很快成为“可投资”，因此需要将捐款加权到赠款上。这些可以快速获得，允许更大的自由裁量权，并且不会损害乌克兰的信誉。 欧盟国家将不得不尽快决定其捐款的规模和性质。 他们可以选择直接欧盟预算拨款的组合；双边成员国贷款、赠款和担保；和超长期优惠期限普通贷款。在一些成员国中，共同资助的赠款将引起争议。增加成员国双边捐款的相对权重或重新谈判欧盟的多年度金融框架将同样引起争议。欧盟领导人既不应该回避也不应该拖延这场辩论，因为其他国际捐助者，首先是美国 ，可能会根据欧盟的财政领先地位来限制和扩大他们的参与。 释放私人资本潜力从而使外国直接投资流入乌克兰的最重要方法是为某些私人投资引入“战争保险”，并得到国际捐助者的担保。 鉴于潜在财务承诺的规模，应考虑不寻常的资金来源。扣押被冻结的俄罗斯资产可能是对乌克兰资金的有意义的贡献，但仅限于长期。虽然在大多数捐助国可能需要新的法律基础，因此需要时间来实施，但扣押俄罗斯中央银行的冻结资产——目前 总额达3000亿美元的资金——是一个有前途的重要选择 。然而，俄罗斯的报复将是一个风险，并且设置一个 需要管理不需要的先例。没收冻结的俄罗斯私有财产不是一种选择，因为它可能会陷入多年的法律争议。 问责制和法治 对乌克兰的援助需要附带条件，特别是在预计规模上，并 有利于一个有腐败历史的国家。加强依法治国具有重要意义 对乌克兰的复兴意义重大。重建资金的支付应取决于国家在最初的救济过程中成功实施和执行长期的法治和司法改革 阶段。欧盟委员会关于乌克兰申请加入欧盟的意见中概述了这些改革。此外，欧盟应尽早邀请乌克兰加入欧洲检察官办公室 。会员资格 在这个机构中将增加欧盟的监督水平，并有助于乌克兰与欧盟司法标准保持一致。 应任命一名独立监察长，其办公室将调查不当行为的指控并促进资金的有效使用。RecoverUkraine平台应将透明度作为恢复过程的指导原则——允许公民通过自由媒体、私营部门和民间社会进行监督，从一开始就应邀请它们发挥作用。 即时需求 虽然重建计划应该继续进行，但成功结束战争并防止乌克兰失 败需要优先考虑。 本着马歇尔计划的精神设计乌克兰的复苏 从宏观金融援助到军事援助，规划不能分散对迅速支持的紧迫性的注意力。乌克兰的恢复计划不应被其合作伙伴用作在战争进行时没有采取必要措施的理由。 先决条件和目标 建筑学测序 1历史启发 马歇尔计划是雄心勃勃的乌克兰援助的灵感来源，但21世纪的计划应该适应而不是建立援助机构。 建立RecoverUkraine平台 5 应建立一个国际平台来资助和管理复苏，使其具有包容性、可及性，并为捐助者提供较低的准入门槛。 9逐渐上升 基本救济不能等；在战争继续进行时需要它。 2立即支持乌克兰 长期规划是必要的，但不应分散帮助乌 建议 克兰以有利条件结束战争的迫切需要。 6恢复需要领导力 RecoverUkraine平台应由恢复协调员领导 ，该协调员最初是由G7和乌克兰任命的高级别美国人。 10即使困难重重也要耐心 持续的战争使经济规划大大复杂化，并需要推迟对长期现代化项目的决策。 3 分担负担 需要一项将乌克兰的安全与恢复联系起来的高级别国际协议。 7建立一个工作组 恢复协调员应建立一个工作组，依靠欧盟委员会。 11分四个阶段恢复 复苏应包括四个阶段：救济、重建、现代化和加入欧盟。 4 最终目的地欧盟 本着马歇尔计划的精神设计乌克兰的复苏 复苏的目标是让乌克兰在以市场为导向的民主国家中找到自己的位置，并最终在欧盟中找到自己的位置。 8拥抱伙伴关系和所有权 RecoverUkraine应该体现伙伴关系，乌克兰拥有自主权并确定优先事项，捐助者确定条件。 12优先考虑战时援助 随着战争的继续，乌克兰的金融紧急情况可能需要2022年的另一项国际货币基金组织计划。 融资俄罗斯资产 问责制和法治 13 认识极限 在持续的战争中，恢复的总费用是不可知的。捐助者应避免制造虚假的确定性和提出虚假的希望。 1赠款第一 捐助者的援助应以赠款为主。 15 启用私人投资 应引入由对某些私人投资的主权担保组成的“战争保险”。 17无罪不罚 应该让俄罗斯为乌克兰的部分复苏成本提供资金。 18 扣押资产需要时间 被扣押的俄罗斯央行资产只能成为乌克兰复苏的部分资金来源，而且只能是长期的。 19 法治改革至上 第一批长期重建资金应视乌克兰而定实施初步的法治改革。 21透明度建立信任 乌克兰政府和RecoverUkraine平台应定期发布恢复相关文件。 2信任但要验证 监察长应提供独立监督以防止腐败。 23 解决腐败问题 乌克兰应尽早加入欧洲检察官办公室，为许多投资增加欧盟法律监督。 16 保持透明 为了他们的付款人，捐助国和欧盟应该就其承诺的规模展开激烈而透明的辩论 。 20仅附有条件的资金 复苏协调员应协调资助者之间的条件原则并监督改革进展。 24民间社会 从第一天起，民间社会组织就应该参与到恢复过程中。 前提条件和目标 8 本着马歇尔计划的精神设计乌克兰的复苏 历史启发：马歇尔计划是 雄心勃勃的乌克兰援助，但21英石世纪计划应该调整而不是建立援助机构。 最初的马歇尔计划为二战后西欧的经济复苏奠定了基础，并成为冷战期间美国领导的民主国家的支柱。今天帮助乌克兰抵抗俄罗斯侵略并最终实现经济和政治复苏的愿望，自然从1947年后马歇尔计划的成功中汲取了灵感。 通常，通过呼吁制定马歇尔计划来解决重大的全球挑战，以解决这些问题。然而，没有任何与它的范围相匹配的东西再次成为现实。乌克兰的情况很可能会有所不同。马歇尔计划不仅仅是一个援助计划；它本着开明的自利精神应对地缘政治挑战。它不仅寻求经济复苏，而且 民主稳定。它旨在对抗苏联的泛泛主义，并将援助与新成立的北约联盟的安全保障相结合。