财政大扩张，地方紧平衡——2022Q2地方区域财政

NIFD季报主编:李扬 地方区域财政 殷剑峰 王蒋姜 2022年8月 《NIFD季报》是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一，旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、特殊资产行业运行等领域的动态，并对各领域的金融风险状况进行评估。《NIFD季报》由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD季度报告于各季度结束后的第二个月发布，并在实验室微信公众号和官方网站同时推出；NIFD年度报告于下一年度2月份发布。 财政大扩张，地方紧平衡 摘要 受疫情冲击，二季度财政政策更加积极助力经济的稳定发展。一方面积极推进财政增量工具落地，2022年积极财政主要表现为减税、增支、增债，即组合式减税降费增强市场活力、转移支付和财政资金直达保障财政“三保”支出、专项债发行加速助力基建投资稳增长。另一方面，挖掘财政存量空间，通过财政结余和调入资金以及积极盘活存量资产来增加财政可用发力空间，同时有效使用财政存款推动财政支出进度。上半年财政组合运用存量和增量财政政策工具来弥补社会需求不足，财政政策刺激力度空前，赤字规模达到历史最高峰。 财政在大规模扩张的同时，也面临着结构性风险。一是中央和地方的财政不平衡加剧，中央财政收支顺差规模在不断扩大，而地方财政一般公共财政和政府性基金收支赤字同时达到同期最高水平，地方政府的财政压力进一步加大。二是房地产市场低迷，土地市场遇冷，土地出让收入持续下滑，政府性基金收支增速背离，在收入持续负增长的同时支出增速持续为正且不断上涨，收入端减税降费和土地出让收入持续下滑，支出端民生支出刚性和专项债带动的基础设施建设支出不断增长，地方政府财政收支平衡压力加大。三是地区 本报告负责人：殷剑峰 本报告执笔人： 殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助理研究员 【NIFD季报】全球金融市场人民币汇率 国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场 股票市场银行业运行保险业运行 特殊资产行业运行 结构方面，地方财政进一步分化，资源价格因素带动资源型地区的财政收入增长较快，上海、江苏等华东华南地区受疫情因素影响较大，其余多地财政收入下滑主要受留抵退税政策的影响。二季度财政支出的地区特征表现为西部地区高于东部地区，北方地区高于南方地区，收入的分化形成财政赤字分化和债务分化。 上半年财政积极发挥稳定经济的作用，财政积极利用各种财政工具，不断拓展财政可用空间，在保障财政政策资金需求的同时支持宏观经济的稳定发展，预计下半年财政会延续上半年的积极政策，推动财政政策的落地执行。从财政空间方面有效调用多渠道财政收入支撑财政政策的落地，从财政结构方面，推动财政体制改革协调财政的不平衡，同时财政货币政策协调配合推动房地产行业的稳定发展。 目录 一、空间：上半年公共财政大规模扩张1 （一）利用财政增量工具1 （二）挖掘财政存量空间4 二、结构：规模扩张下结构性风险加大6 （一）央地财政不平衡6 （二）土地财政收缩8 （三）地方财政分化10 三、展望：下半年积极财政政策持续13 一、空间：上半年公共财政大规模扩张 受疫情冲击，二季度我国经济下行压力进一步加大，财政政策更加积极，组合运用存量和增量财政政策工具以弥补社会需求不足。一方面积极调用盘活存量财政资金，另一方面积极推进财政增量工具落地，2022年积极财政主要表现为减税、增支、增债，双管齐下扩大财政可用空间，积极助力经济的稳定发展。2022年上半年一般公共预算同比增速累计下滑10.2%，主因在于留抵退税实施以来的税收收入下滑，若扣除留抵退税因素后，一般公共财政收入增长3.3%，主要表现为非税收入增速增长较快，累计同比增长18%，一般公共财政支出增长5.9%，专项债发行增长126%，同时赤字规模达到历年同期最高峰。上半年财政政策刺激力度已经超过2020年疫情初爆发时期，为历年财政刺激最大规模。 （一）利用财政增量工具 第一，组合式减税降费大力支持宏观经济稳定。2022年减税降费政策具有三个明显的特征：规模大、速度快、效果强。截至7月20日，新增减税降费及 退税缓税缓费超3万亿元。一是大规模增值税留抵退税政策助力企业脱困，主要 对小微企业和制造业等6个行业企业实施全额退还存量和增量留抵税额政策。自 4月1日留抵退税开始至7月20日，受益较多的为制造业和交通运输业共退税 0.8万亿元，占比42%。在退税的纳税人中，小微企业户数占比达93.7%，金额占比42.4%。同时，在留抵退税政策的基础上继续对中小微企业进行减税降费。全国新增减税降费0.5万亿元，小规模纳税人“六税两费”减征政策进一步扩展至小型微利企业和个体工商户，在征收率下调的同时给予增值税减免和应纳税所得额减半政策，并继续推迟小微企业税费缴纳时间，上半年累计办理缓税缓费0.6万亿元。二是大幅提前留抵退税时间。制造业等行业中、大型企业退税申请时间大幅提前，分别从7月提前至5月、从10月提前至6月，并在纳税人自愿申请的基础上，在6月30日前集中退还，加速释放税收政策红利。截至7月20日，已有超2万亿元增值税留抵退税款退到纳税人账户，超过去年全年退税规模的3倍，其中中型企业和大型企业退税金额分别占比22.2%、35.4%。三是政策纾困效果明显。留抵退税政策明显改善了各个行业尤其中小微企业的营业环境，增加了市场主体的信心和活力，二季度留抵退税企业销售收入同比增长6.1%，比无退税企业高1.8个百分点，其中办理留抵退税的制造业企业设备投资同比增长 11.9%，增幅比无退税企业高9.5个百分点。同时对科技型小微企业的减税降费也推动了经济新动能的快速发展，2022年将科技型中小企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%，办理留抵退税的高技术企业销售收入同比增长10.4%，增幅比无退税企业高1.8个百分点，专精特新小巨人企业销售收入同比增长 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 16.5%，增幅比无退税企业高10.5个百分点。 租赁和商务服务业 科技服务业、软件信息服务 业和生态保护环境治理业 建筑业 批发和零售业 电力、热力、燃气及水生产 和供应业 交通运输业 制造业 图12022年4月1日-7月20日各行业留抵退税规模（亿元）数据来源：财政部，国家金融与发展实验室。 第二，中央转移支付和财政资金直达保障财政“三保”支出。2022年上半年一般公共预算支出累计增速8.3%，除文化旅游体育与传媒外，其余各项支出同比均出现不同程度的增长，其中科技支出、交通运输和债务付息支出同比增速均超出10%。上半年共完成全年支出预算的48.2%。受疫情拖累，财政支出项目进度相对较慢，4月份出卫生健康支出和农林水事务之外，其余各项支出均大幅下滑，后随着疫情好转，中央和地方各项财政支出才开始逐渐回升，可以看出，财政支出还有很大的发力空间。在疫情冲击下，减税降费政策在缓解企业资金困难的同时也削减了地方政府财政空间，尤其县区财政压力持续加重。因此，为缓解地方政府财政支出压力，实现保民生稳就业等目标，中央从两个方面给予地方财政支持：一是加大对地方政府的转移支付力度，2022年中央对地方财政转移支付近9.8万亿元，较上年增加约1.5万亿元，增长18%，规模为历年最大、增幅为近年最高，其中中央财政支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付预算 1.2万亿元，以保障县区“保基本民生、保工资、保运转”的基本财力。二是推 进财政直达资金机制常态化，2022年资金直达总量约4万亿元，上半年中央财政已下达3.992万亿元，下达比例为97.9%，具备条件的资金已全部下达，尚未 下达的主要为据实结算项目。同时支出使用进度较快，各地通过直达资金安排项目35.7万个，形成支出1.85万亿元，占中央财政已下达的57.9%，较序时进度 高7.9个百分点，资金使用整体上快了近1个月。直接用于保居民就业方面的支 出超过200亿元，用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面的 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 -2.00 支出达1.17万亿元，助力兜牢兜实民生底线。 债务付息 交通运输 农林水事务 城乡社区事务 节能环保 卫生健康 社会保障和就业 文化旅游体育与传媒 科学技术 教育 图22022年上半年全国一般公共支出累计增速对比（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 第三，专项债发行加速助力基建投资稳增长。上半年政府债券作为财政政策稳增长的主要工具，一是整体债券发行速度规模均超前。2022年1-6月国债发行3.4万亿元，同比增长21.9%，全国地方政府债券发行5.3万亿元，同比增长 57.1%，其中专项债发行使用加速推进，专项债券累计发行3.9万亿元，较去年 同期翻了一番，新增专项债券3.4万亿元，用于项目建设的新增专项债券额度基 本发行完毕，截至6月末，专项债务余额已达20.3万亿元，占全国专项限额的92.9%。二是债务融资规模高，有效发挥拉动投资作用。2022年上半年专项债券净融资额达到4.3万亿元，比上年同期多增2.4万亿元，专项债资金优先支持重 大项目，支持项目超过2.38万个，各地安排用作重大项目资本金的专项债券资 金超过0.24万亿元，专项债项目市场化配套融资超过0.53万亿元，对投资的撬动作用明显。三是地方政府债券资金主要投向基础民生及基建领域。一般债投向 专项债 一般债 0% 20% 40% 60% 交通基础设施农林水利 生态环保 80% 100% 市政及产业园区基础设施 社会事业 保障性安居工程 能源、城乡冷链物流基础设施其他 化解中小银行风险 社会事业占比最高，为所有一般债券资金的1/4，用于保障民生领域建设的资金需求，其次，投向市政园区建设、交通基础设施均为21%左右。上半年专项债券超1/3用于市政及产业园区建设，其次，用于社会事业、交通基础设施建设及保障性安居工程均在15%以上，可以看出，地方政府债券主要用于民生和基建领域的项目建设（图3）。 图32022年上半年地方政府债券资金投向（%）数据来源：WIND，国家金融与发展实验室。 （二）挖掘财政存量空间 第一，预算内资金调用弥补财政收支缺口，主要为去年财政结余和其他账本的调入资金。2021年财政增收减支政策结余的预算调节稳定基金为2022年腾挪了一定的财政空间，可以为2022年经济稳定提供资金支持。据2021年财政执行报告，预估由中央和地方公共预算稳定调节基金余额以及政府性基金预算和国有资本经营预算结转总额在1.68万亿元以上1。2022年财政预算中调入资金及使用结转结余2.33万亿元，包括中央和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用结转结余资金。可以看出，2022年可使用资金存量规模整体较高，可以有效保障财政支出增长同时控制政府债务风险。 12021年末中央预算稳定调节基金余额0.38万亿元，国有资本经营预算结转0.06万亿元，政府性基金收支盈余预估在1.24万亿元以上（2021年地方政府收支盈余2.08万亿元，假设地方预算稳定调节为0，则政府性基金调入规模为0.84万亿元，政府性基金收支盈余1.24万亿元），总计1.68万亿元以上。 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 财政使用结转结余及调入资金 图4年末全国财政使用结转结余及调入资金规模（亿元）数据来源：财政部，国家金融与发展实验室。 第二，盘活存量资产提高财政收入空间。5月国务院下发《进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，针对存量规模较大、有利用空间、收益较好的基础设施，通过REITs、PPP、股权转让或直