马尔代夫：技术援助报告：商品和服务税现代化

马尔代夫基金组织第 22/187 号国别报告2022 年 6 月技术援助报告——商品和服务税的现代化这份关于马尔代夫的技术援助报告文件由国际货币基金组织的一个工作人员团队编写。它基于 2022 年 3 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 F I S C A L A F F A I R S D E P A R T M E N T马尔代夫使商品和服务税现代化玛丽亚·科埃略、李·伯恩斯和彼得·穆林斯2022年3月技术报告 3 内容缩写与首字母缩略词4 前言5 执行摘要6I. 介绍9II. 商品和服务税的税收政策框架11A. 收入生产力和纳税人特征11B. 旅游双费率结构与围墙13C. 豁免和零税率商品/服务的发生率和合理化19D. 数字经济的处理26E. 其他设计和实现问题45III. 商品和服务税的法律框架55IV. 参考71 人偶1. 马尔代夫和比较公司：2007-2019 年增值税收入112. 马尔代夫和比较公司：增值税 C 效率，最新可用年份123. 2019 年基于营业额的 GST 支付分配134. 直接旅行和旅游和旅游服务产生的 GDP 份额作为出口份额，2019 年排名前列的国家145. 小岛屿发展中国家的 GST/VAT166. 马尔代夫和比较者：总人口中的互联网用户277. 电子商务销售额的年均变化278. 马尔代夫和比较公司：数字化交付服务289. 马尔代夫：对数字媒体的相对需求2810. Airbnb Inc. 的平均收入（按国家/地区）与间接税阈值3611. 全球旅游收入（按销售渠道）42桌子1. 主要政策建议的收入影响和时间表8附件I. 小型旅游依赖国家房地产的 GST 处理59II. 进口服务B2C征税的设计问题64附录表1. 房地产交易增值税处理的最佳实践59 4缩写与首字母缩略词B2B 企业对企业 B2C 企业对消费者 BPT 企业利润税 BPTA 企业利润税法案 CD 能力开发利息、税项、折旧和摊销前的 EBITDA 收益 GAAR 一般反避税规则国内生产总值GGST 一般商品和服务税 GST 商品和服务税GSTA 商品和服务税法HIES 家庭收入和支出调查 IMF 国际货币基金组织LVIG 低价值进口商品MIRA 马尔代夫税务局 MOF 财政部OECD 经济合作与发展组织 OTA 离岸旅行社P2P 点对点SAARC 南亚区域合作协会 SME 中小企业TAA 税收管理法TGST 旅游商品和服务税 TPU 税收政策单位增值税增值税 5前言应马尔代夫财政部 2021 年 10 月 17 日的要求，于 2022 年 1 月 6 日至 24 日进行了一次远程技术援助任务，全面审查了现有的商品和服务税 (GST) 立法，并提出了具体的优先改革方案。包含在 GST 法案修正案中。国际货币基金组织 (IMF) 财政事务部 (FAD) 的这一使命由 Maria Coelho 女士（主管）、Lee Burns 先生和 Peter Mullins 先生（均为 FAD 外部专家）组成。代表团与以下官员及其工作人员进行了多轮富有成效的讨论：财政部长 Ibrahim Ameer 和 Ahmed Saruvash Adam 先生（财政部）、Mariyam Juwairiya 女士、Arshad Jameel 先生、Aishath 女士Hasna Ahmed、Mohamed Raaidh 先生和 Nadheema Latheef 女士（税收政策部门 -TPU - 成员和顾问）。代表团还会见了马尔代夫税务局 (MIRA) 的工作人员，包括专员 Fathuhulla Jameel、Asma Shafeeu 女士、Mohamed Ali Waheed 先生、Aminath Zumra 女士、Mariyam Jaidha 女士、Ibrahim Rasheed 先生、Mr.阿里·穆阿兹先生Hussain Amir 和 Fathimath Amaanee Khalid 女士。代表团会见了来自经济发展部、旅游部和美国国际开发署驻财政部顾问的多位代表。最后，代表团还会见了私营部门的代表，包括 PwC Maldives、CTL Strategies、S&A Lawyers、马尔代夫旅游业协会、马尔代夫旅行社和旅行社协会以及马尔代夫国家工商会。为当局提供了为期半天的研讨会，内容涉及数字经济中增值税 (VAT) 覆盖的国际最佳实践，参与者来自 MOF、MIRA 和税务上诉法庭。代表团感谢当局的合作以及在组织和促进讨论方面提供的有效支持。本报告包含调查团的调查结果，其中包括与当局的磋商。 6执行摘要本报告回顾了马尔代夫的商品和服务税 (GST) 制度，并确定了支持其现代化以及提高效率、公平和收入调动的政策和法律改革方案。尽管对商品和服务税法 (GSTA) 进行了五项修订，并对相关法规进行了 28 项修订，但 GST 的核心参数在近 12 年中几乎没有变化。此外，全球商业模式的快速变化和马尔代夫经济的日益数字化使立法的关键特征——如供应地规则——越来越不充分。代表团确定了几项关键的商品及服务税政策改革，并提出了当局应在即将到来的改革窗口中优先考虑的法律重新起草建议。表 1 总结了提议的主要政策措施的潜在收入影响和实施时间表。GST 是马尔代夫税收征收的主力军，但其效率因一系列设计和实施缺陷而受到损害。尽管与国际相比税率相对较低，但 GST 收入占马尔代夫所有政府税收的近一半，是世界上衡量征收效率最高的国家之一。尽管如此，在强大的税收征收背后，存在一些严重阻碍 GST 对经济效率的影响的设计和实施缺陷。特别是，缺乏对超额进项税抵免的同期退还以及对资本设备的 GST 摊销抵免，对出口商和资本密集型行业尤其不利。此外，目前的 GST 设计有效地豁免了进口商品和服务，导致中间投入供应偏向于国内供应商，以及收入流失的机会。此外，相对较低的 GST 注册门槛和缺乏替代的中小企业推定制度导致小企业的合规成本升高，以及 MIRA 的行政负担。反映马尔代夫经济的构成，商品及服务税收入严重依赖旅游业，而旅游部门的商品及服务税是一般商品及服务税税率的两倍。自推出以来，双重税率设计一直是马尔代夫 GST 的一个显着特征，因为它最初取代并扩大了先前存在的旅游住宿税的基础，同时减少了对关税的依赖。鉴于该国高端旅游业缺乏弹性的需求和强劲的经济租金，以及旅游业与国内市场之间的高度分割，除少数例外情况外，迄今为止，双重利率结构的运作并未出现重大扭曲。从 2024 年起（一旦全球通胀压力减弱），当局应考虑逐步提高一般和旅游消费税税率，这具有巨大的收入潜力。还应考虑在长期内逐步调整这两种费率，具体取决于其他有人居住的岛屿上寄宿家庭和宾馆住宿的增长，以及对行政和执法问题的评估。 7马尔代夫商品和服务的大多数豁免和零税率是递减的，但要使其中许多合理化，需要对直接补贴和社会援助计划进行全面审查。一般而言，GSTA 中豁免或零税率的商品和服务类型在国际规范范围内，即使有些慷慨。然而，最近的一项家庭发病率研究表明，除了基本食品的零税率外，大多数其他税收支出（包括住宅租金、电力、燃料、居民的国内航班、教育和供水服务）不成比例地使最富有的五分之一人口受益。虽然将它们与同等或更小规模的直接现金转移相结合预计会产生减贫效果，但这样做需要修改对各种进口食品以及燃料和电力的现有直接零售价格补贴。此外，目前的社会救助体系可能尚未充分发展，无法确保最脆弱的家庭对某些潜在的价格上涨给予足够的补偿。尽管如此，一些较窄的豁免可以更快地被取消（例如，商业租赁、某些金融服务、事实上的免税国内运输）。更广泛地说，在短期内，代表团至少建议不要扩大当前的免税和零税率商品和服务清单。将商品及服务税的覆盖范围扩大到数字商品和服务将需要制定机制，以使此类交易的目的地原则生效。广泛的互联网使用正在支撑电子商务的增长，包括国内的在线平台和市场，以及离岸卖家和外国游客之间为最终在马尔代夫消费的服务进行的在线交易，这些服务实际上不属于当前 GST 的范围.对于直接向最终消费者（B2C）提供的跨境数字服务和从在线市场进口的低价值商品，应采用供应商收集模式。这包括离岸旅行社（OTA）和在线平台向访问马尔代夫的游客转售这些服务的旅游套餐和住宿销售的增长部分。反过来，向 GST 注册企业提供的所有跨境数字服务（以及更普遍的进口商品和服务）都应遵守目前立法中没有的反向收费规则。鉴于拟议改革的广泛性，当局应考虑全面重新起草 GSTA，将目前分散在法规、税收裁决和税收管理法 (TAA) 中的条款纳入其中。GSTA 的第六次修正案仍可用于通过一些关键改革，但如果考虑全面重新起草，该法律将不那么模棱两可，与二级立法最协调，因此对纳税人最友好（从而减少诉讼）。 8表 1. 主要政策建议的收入影响和时间表推荐时间收入影响2/1/（占 GDP 的百分比）消费税税率将 GGST 税率提高到 8-10%公吨0.9-1.8将 TGST 率提高到 14-15%公吨0.9-1.3调整 GGST 和 TGST 费率LT++消费税豁免和零税率审查和合理化豁免和零评级：<2.0 取消对公用事业的豁免公吨+ 取消邮政服务豁免英石+ 金融服务豁免范围缩小英石+ 对所有国内运输服务征税英石+ 零费率而非豁免国际运输英石- 考虑对捐助者资助的项目征税公吨+ 取消商业租赁的豁免英石+ 评估是否可以更换必需品的零税率公吨+通过定向补贴 确保其他部委和政府机构不能授予英石没有任何消费税优惠抵制扩大豁免和零税率的压力英石没有任何对进口商品和服务征收 GST消费税和数字经济英石0.87通过 B2B 的反向收费将 GST 覆盖范围扩大到数字服务英石0.1和 B2C 的供应商收集模型通过供应商将 GST 覆盖范围扩大到低价值进口商品英石0.1收集模型离岸预订平台上的 GST处理入境旅游产品和预订服务的供应英石0.2与这些产品相关的马尔代夫供应其他改革对小型企业按营业额的 2% 或 3% 征收推定税公吨+具有 1.5-2m MVR 的更高注册门槛的企业 允许全额退还超额进项税抵免索赔英石<-0.2法律框架最好通过重写来改革 GST 立法英石没有任何消除付款和混合会计英石没有任何在 GST 法案中包含一般反避税规则英石+为合资企业提供 GST 简化规则英石没有任何假设为商品和服务提供的数字货币是英石+货币供应或金融服务的豁免供应1/ ST-短期（12-18个月）； MT-中期（2-5年）； LT-长期（>5 年）2/ 收益小；显着的收入收益； - 收入损失小； -- 重大的收入损失 9I. 介绍1. 中期内的高赤字和高昂的债务头寸危及马尔代夫的财政可持续性。预计到 2022 年，财政赤字占 GDP 的比例将保持在两位数，该国目前处于外部和整体债务困境的高风险之中。此外，马尔代夫需要更强有力的收入动员，以支持增加基础设施支出，从而促进包容性和适应气候变化的增长。然而，旅游业对税收的高度依赖（在 COVID-19 大流行的最初几个月遭受了严重打击，但此后部分反弹）使得扩大马尔代夫的税基具有挑战性。因此，基金组织工作人员和当局一致认为，中期政策重点应转向将税基多样化，转向国内（非旅游部门）来源。2. 在大流行期间，旅游业的损失严重打击了税收。尽管过去几年进行了多项积极的税收政策改革，但与 2019 年相比，2020 年的总收入下降了 32%。自 2019 年以来，马尔代夫进行了显着的税收政策改革（部分得到国际货币基金组织能力发展 (CD) 的支持），包括设立税收政策部门、引入个人所得税、取消《外国投资法》下